Faktuelt notat til statsrevisorerne om Den Europæiske Revisionsrets årsberetning og revisionserklæring for regnskabsåret 2005

I. Resumé

1. Formålet med dette notat er at orientere statsrevisorerne om Den Europæiske Revisionsrets (herefter Retten) årsberetning. Årsberetningen er en redegørelse for den finansielle revision, som Retten har foretaget, og den indeholder Rettens revisionserklæring for regnskabsåret 2005.

2. Rettens revisionserklæring er opdelt i 2. Den ene erklæring handler om regnskabernes rigtighed, den anden om de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed. Det fremgår af den samlede revisionserklæring, at Retten overordnet set finder, at EU’s årsregnskab for 2005 er retvisende. Retten godkender dermed regnskabet, mentager samtidig en række forbehold.Forbeholdene skyldes bl.a., at Retten har vurderet, at regnskabssystemerne i nogle af Europa-Kommissionens (herefter Kommissionen)generaldirektorater ikke har kunnet sikre kvaliteten af de finansielle oplysninger. Derudover tager Retten igen i år forbehold for de underliggende transaktioners rigtighed på områderne landbrug, strukturfonde, interne politikker og foranstaltninger udadtil.

3. Danmark omtales i Rettens årsberetning i forbindelse med 2 sager om henholdsvisrevisionen af programmet under EUGFL (landbrugsstøtte) og revisionen af eksportrestitutioner. På baggrund af revisionen af EUGFL for 1994-2006 påpeger Retten, at en række danske landmænd ikke var blevet informeret om, at den støtte, de havde modtaget, var medfinansieret af EU og derfor omfattet af særlige regler for støtteberettigelse. Jeg finder, at sagen bl.a. er en konsekvens af, at Rettens revision har fundet sted meget sent i forhold til udbetalingen af tilskuddene. I forbindelse med revisionen af eksportrestitutioner konkluderer Retten, at bl.a. Danmark ikke har overholdt det grundlæggende krav om, at eksportører ikke på forhånd må få information om de kontroller, der vil blive foretaget på lastestedet. Retten bemærker også, at Danmark tidligere har anvendt en særlig procedure for anbringelse af toldsegl, som dog ikke var i strid med gældende lovgivning. Jeg er enig i Rettens bemærkninger vedrørende revisionen af eksportrestitutioner.

4. Retten har undersøgt Kommissionens interne kontrol, herunder Kommissionens ledelseserklæringer på generaldirektørniveau samt de interne kontrolstandarder, som Kommissionen har fastsat. Retten bemærker, at kvaliteten af generaldirektørernes erklæringer generelt er blevet bedre. Retten påpeger imidlertid også, at Retten i forbindelse med sin revision af forvaltnings- og kontrolsystemerne i medlemslandene fandt en række væsentlige systemsvagheder, der burde have givet anledning til forbehold i generaldirektørernes erklæringer.

5. Retten påpeger, at Kommissionen i sin budgetforvaltning bør tage hensyn til, hvor store beløb medlemslandene og andre modtagerlande kan absorbere. Retten konstaterer, at Kommissionen ikke har taget dette hensyn i de første 3 år af den nuværende programperiode for strukturfondene (2000-2006). Det betyder, atder er risiko for, at der vil blive afholdt meget store betalinger i medlemslandene længe efter udløbet af de finansielle overslag for perioden 2000-2006.

II. Indledning

6. Rettens formand præsenterede årsberetningen for Europa-Parlamentets Budgetkontroludvalg (herefter EP-Budgetkontroludvalg) den 23. oktober2005. Retten offentliggjorde herefter årsberetningen den 24. oktober 2005. Retten har også afgivet 10 særberetninger om resultaterne af forvaltningsrevisionen i 2005. Danmark er kun nævnt i enkelte tabeller i 3 af særberetningerne, som derfor ikke omtales yderligere. I bilag 1 bringes en oversigt over de 10 særberetninger for 2005 til orientering.

7. Rettens afgivelse af årsberetningen er første led i godkendelsen af EU’s årsregnskab, jf. figur 1.

Figur 1. Tidslinje for EP-Budgetkontroludvalgets behandling af Rettens årsberetning for 2005

Herefter foretager EP-Budgetkontroludvalget høringer af EU-kommissærerne for relevante områder, hvorefter EP-Budgetkontroludvalget drøfter udkast til decharge. Derefter giver Rådet sin anbefaling vedrørende decharge, og endelig vedtager Europa-Parlamentet i plenum beslutningen om decharge for EU’s 2005-regnskaber – dette forventesat ske den 24. april 2007. Undervejs i dechargeprocessen skal medlemslandene svare Kommissionen på de bemærkninger i årsberetningen, der vedrører deres forvaltning af EU-midlerne. I Danmark er det Finansministeriet, der indkalder kommentarer fra de relevante ministerier og afgiver et samlet svar til Kommissionen vedrørende omtalen af de danske forhold.

8. Jeg skal i øvrigt bemærke, at Rigsrevisionen har afgivet en erklæring om anvendelsen af de danske EU-midler i beretning om revisionen af statsregnskabet for 2005. Jeg orienterer Retten og Kommissionen om erklæringen og håber, at Retten kan bruge erklæringen i sit arbejde. Jeg vil også drøfte med mine kolleger i de øvrige EU-rigsrevisioner, hvordan vi bedst kan bidrage til Rettens revision af EU-midlerne.

9. I det følgende omtaler jeg Rettens bemærkninger i årsberetningen om:

• Danmark, s. 4-5
• revisionserklæringen for 2005, s. 5-7
• Kommissionens interne kontrol og budgetforvaltning, s. 7-9
• forvaltningen af landbrugsområdet – delt forvaltning med medlemslandene, s. 9-10
• forvaltningen af strukturfondsområdet – delt forvaltning med medlemslandene, s.10-11.

Jeg afslutter notatet på s. 11-12.

III. Rettens bemærkninger om Danmark – 2 revisioner

10. Retten har i forbindelse med revisionen af regnskabet for 2005 besøgt Danmark 5 gange i anledning af 4 forskellige revisioner. Rigsrevisionen har deltaget ved alle besøgene.

 
Rettens besøg i Danmark gav anledning til bemærkninger til revisionen af programmet under EUGFL og revisionen af eksportrestitutioner. Danmark omtales i Rettens årsberetning i forbindelse med de 2 sager.

11. Den første af de 2 sager har udgangspunkt i Rettens revision af EUGFL for 1994-2006. I forbindelse med revisionen i Danmark fandt Retten, at en række landmænd ikke var blevet informeret om, at den støtte, de havde modtaget, var medfinansieret af EU og derfor omfattet af særlige regler for støtteberettigelse. Rettens sektorbrev af 30. marts 2006 omtalte således, at der var fundet 6 tilsyneladende fejl vedrørende forvaltnings- og kontrolsystemet og 23 tilsyneladende fejl vedrørende de underliggende transaktioner.

Jeg svarede Retten i et brev af 31. maj og igen af 23. august 2006, at Retten ved den endelige vurdering af de tilsyneladende fejl bør tage hensyn til, at de omtalte tilskud vedrørte perioden 1994-1999 og dermed lå mere end 5 år tilbage i tiden på tidspunktet for Rettens revision. Såvel personalet, systemet og procedurerne kan være ændret fra 1999 og frem til i dag, hvilket kan have gjort det vanskeligt for de danske myndigheder umiddelbart at fremskaffe hele dokumentationen. Det er derfor min opfattelse, at flere af de tilsyneladende fejl kan henføres til det sene revisionstidspunkt, herunder bl.a. dokumentationen for landmændenes kendskab til, at der var tale om EU-støtte. De danske myndigheder har oplyst, at den nødvendige dokumentation for de udførte kontroller eventuelt kan fremskaffes, men at det vil kræve en betydelig indsats.

12. Den anden sag vedrører revisionen af eksportrestitutioner, hvor Retten har revideret fysiske kontroller og/eller ombytningskontroller i 11 medlemslande fra 2004-2006. På den baggrund konkluderer Retten, at det grundlæggende krav om, at eksportører ikke på forhånd må advares om kommende kontroller på lastestedet, ikke var blevet systematisk overholdt af bl.a. Danmark. Retten påpeger også, at der ikke altid var foretaget ombytningskontrol af varer, der var blevet mærket med toldsegl uden forudgående fysisk kontrol ved ladningen. Danmark nævnes blandt de lande, der har givet tilladelse til, at godkendte eksportører selv kunne anbringe toldsegl. Retten bemærker samtidig, at det ikke strider mod gældende lovgivning at anbringe toldsegl på vareforsendelser, selv om der ikke er foretaget fysisk kontrol af dem. Retten nævner også, at Danmark gik væk fra denne procedure pr. 1. februar 2006.

Jeg er enig med Retten og de danske myndigheder i, at det ikke er acceptabelt, at der mangler forseglinger. Endelig finder jeg det tilfredsstillende, at de danske myndigheder har imødekommet Rettens kritik.

13. Sammenfattende har Retten i sin årsberetning omtalt 2 sager vedrørende Danmark. I sagen om revisionen af EUGFL er jeg ikke enig med Retten i, at der er tale om fejl fra Danmarks side. I sagen om revisionen af eksportrestitutioner erklærer jeg mig enig i Rettens bemærkning om, at det ikke er acceptabelt, at der mangler forseglinger på vareforsendelser.

IV. Revisionserklæringen for 2005

14. Rettens årsberetning offentliggøres hvert år efter regnskabsårets afslutning og omhandler alle EU’s indtægter og udgifter. Årsberetningen består først og fremmest af revisionserklæringen, ”la déclaration d’assurance” (DAS). Denne erklæring, der er baseretpå Rettens specifikke vurderinger af alle EU’s større indtægts- og udgiftsområder, er den centrale del af Rettens årsberetning.Rettens revisionserklæring består af 2 dele:

• en om regnskabernes rigtighed
• en om de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed.

Retten har afgivet sin erklæring i 12 år, og i alle år har Retten taget forbehold i sin erklæring.

15. Erklæringen om regnskabernes rigtighed er Rettens vurdering af, om EU’s årsregnskab giver et fuldstændigt og retvisende billede af det regnskabsmæssige resultat og af EU’s formue ved årets udgang. Det fremgår af Rettens revisionserklæring, at EU’s årsregnskab giver et overordnet retvisende billede af status pr. 31. december 2005 og af resultaterne af transaktioner og pengestrømme i 2005. Retten tager dog en række forbehold for regnskabet, der bl.a. begrundes i, at

• den nuværende ramme for finansiel rapportering ikke er blevet anvendt konsekvent, samt at regnskabssystemerne i nogle af Kommissionens generaldirektorater ikke har kunnet sikre kvaliteten af de finansielle oplysninger.

16. Den anden del af erklæringen om de underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtigheder Rettens vurdering af, om indtægts- og udgiftstransaktionerne, herunder støtten til landbrugene, til lokale myndigheder og til udviklingsprojekter, er beregnet rigtigt og er i overensstemmelse med de gældende regler. Dvs. om Retten kan afgive erklæringen med eller uden forbehold. Retten tager forbehold i de tilfælde, hvor Retten har konstateret væsentlige fejl, fx hvis støttemodtagere har anmeldt for store udgiftsbeløb eller af andre grunde ikke har opfyldt betingelserne for at modtage EU-støtte eller tilskud. Det fremgår også af Rettens revisionserklæring, at de underliggende transaktioner overordnet set er lovlige og formelt rigtige på de områder, hvor overvågnings- og kontrolsystemerne er implementeret, så de sikrer en passende risikostyring. Det gælder for områderne indtægter, forpligtelser, administrationsudgifter og førtiltrædelsesstrategi, bortset fra Sapard-programmet. Men Retten noterer sig, at der på andre områder er fejl, der indvirker væsentligt på betalingerne. Det drejer sig om den fælles landbrugspolitik, strukturforanstaltninger, interne politikker og foranstaltninger udadtil. Rettens forbehold begrundes i følgende:

• De landbrugsudgifter, der ikke er omfattet af Det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem (IFKS), eller hvor IFKS ikke anvendes korrekt eller lige er blevet indført, er forbundet med større risiko, fordi kontrolsystemerne er mindre effektive.
• Kommissionen fører ikke et tilstrækkeligt effektivt tilsyn med medlemslandene for strukturforanstaltningernes vedkommende. Derudover har Retten påpeget, at de 2 seneste programmeringsperioder, henholdsvis 1994-1999 og 2000-2006, var præget af væsentlige uregelmæssigheder.
• På trods af fremskridt på nogle områder af administrationen med interne politikker er der fortsat svagheder i de interne overvågnings- og kontrolsystemer. Fejlene skyldes det komplicerede program for godtgørelse af omkostninger og de uklare procedurer og instrukser for de forskellige programmer.
• Kommissionens overvågnings- og kontrolsystemer for så vidt angår foranstaltningerne udadtilhar ikke haft nogen effekt i de organisationer, der gennemfører foranstaltningerne. Retten mener, at den manglende effekt skyldes, at der ikke er lagt ensamlet strategi for overvågning, kontrol og revision af disse organisationer.

I lighed med sidste år tager Retten således forbehold for forvaltningen af størstedelen af EU’s udgifter.

17. Retten gør opmærksom på, at Kommissionen siden 2002 har arbejdet med at reformere regnskabssystemet, og at Kommissionen i 2005 for første gang aflagde sit årsregnskab som et omkostningsbaseret regnskab. Retten finder, at Kommissionen med det nye regnskabssystem har nået en vigtig milepæl.

V. Rettens bemærkninger til Kommissionens interne kontrol og budgetforvaltning

18. Intern kontrol er hele den række procedurer og processer, der anvendes i administrationen og forvaltningen af EU’s budget, og som skal give sikkerhed for, at EU-midlerne inkasseres og bruges korrekt og i overensstemmelse med reglerne. Kommissionen er overordnet ansvarlig for forvaltningen af EU’s budget og for at fastsætte kontrolprocedurer, som skal forebygge eller afsløre og korrigere fejl. Medlemslandene skal kontrollere, om projektomkostningerne er anmeldt korrekt og opfylder støttebetingelserne. Kommissionen fører tilsyn med, om medlemslandenes ordninger til kontrol af udgifterne opfylder kravene i EU-lovgivningen. Dette kaldes delt forvaltning.

Ansvarskæden går fra de endelige modtagere af EU-finansieringen gennem de nationale myndigheders organer og andre underordnede enheder i medlemslandene til Kommissionen via dens generaldirektorater. Det er således stadig Kommissionen, der i sidste ende er ansvarlig for den formelle rigtighed af udgifterne til strukturforanstaltningerne. Størstedelen af EU’s budget administreres ved delt forvaltning, herunder landbrugsmidler og strukturfondsmidler. Inden for den del af budgettet, som Kommissionen administrerer ved direkte forvaltning, såsom interne politikker og foranstaltninger udadtil, er det kun Kommissionen, der har ansvaret for den interne kontrol.

19. Retten har undersøgt Kommissionens administrative foranstaltninger, herunder Kommissionens ledelseserklæringer på generaldirektørniveau samt de interne kontrolstandarder, som Kommissionen har fastsat. Retten bemærker, at kvaliteten af generaldirektørernes erklæringer generelt er blevet bedre. Retten påpeger imidlertid også, at Retten i forbindelse med sin revision af forvaltnings- og kontrolsystemerne i medlemslandene fandt en række væsentlige systemsvagheder, der burde have givet anledning til forbehold i generaldirektørernes erklæringer. Retten har også undersøgt, hvordan de interne kontrolstandarder anvendes i Kommissionen. Resultatet viste, at 95 % af de interne kontrolstandarder var opfyldt, men Retten finder alligevel, at de interne kontrolstandarder kan blive mere effektive. Retten anbefaler, at Kommissionen analyserer effekten af anvendelsen af kontrolstandarderne og dernæst udvikler specifikke indikatorer for, hvornår kontrollerne kan siges at fungere effektivt.

20. Retten påpeger, at effektiv budgetforvaltning forudsætter, at budgettet er realistisk og af en passende størrelse, og at der bl.a. tages hensyn til, hvor store beløb medlemslandene og andre modtagerlande kan absorbere. Retten konstaterer, at Kommissionen ikke har taget dette hensyn i de første 3 år af strukturfondenes nuværende programperiode (2000-2006). Det betyder, at selv om næsten hele budgettet for 2005 blev brugt, har det lave betalingsniveau ved programmernes begyndelse i 2000 resulteret i en ophobning af uindfriede budgetmæssige forpligtelser (dvs. beløb, som Kommissionen retligt har forpligtet sig til at afholde i fremtiden). De uindfriede budgetmæssige forpligtelser steg i 2005 til 119 mia. euro, hvilket svarer til 2,4 års betalinger. Det er en stigning på 8 % i forhold til 2004 og det højeste niveau nogensinde.Der er således risiko for, at der vil blive afholdt meget store betalinger i medlemslandene længe efter udløbet af de finansielle overslag for perioden 2000-2006. Retten anbefaler, at Kommissionen foretager en analyse af de konsekvenser, som afslutningen af de igangværende programmer vil få for starten af den kommende programperiode for 2007-2013.

VI. Rettens bemærkninger til forvaltningen af landbrugsområdet – delt forvaltning med medlemslandene

21. I 2005 beløb udgifterne til landbrugsområdet sig til i alt 48.466 mio. euro (i 2004 var tallet 43.579 mio. euro). Stort set alle landbrugsudgifter afholdes under delt forvaltning. Det betyder, at betalinger til endelige støttemodtagere (landmænd, private selskaber, handelsvirksomheder, sammenslutninger eller offentlige organer) afholdes af udbetalende organer, som er godkendt af medlemslandene. Under 1 % af udgifterne forvaltes direkte af Kommissionen. De udgifter, der anmeldes af medlemslandene, er omfattet af flere kontrolsystemer:

• kontrol af, at landmændenes anmeldelser inden for rammerne af IFKS er korrekte
• sektorspecifikke kontroller, fx vedrørende olivenolie og udvikling af landdistrikterne
• fysisk kontrol af landbrugsvarer, der eksporteres med EU-støtte
• kontrol af forretningspapirer hos handels- og forarbejdningsvirksomheder, der beskæftiger sig med landbrugsvarer
• regnskabsafslutningsproceduren, som dækker alle de anmeldte udgifter.

Retten konstaterer som i tidligere år, at udgifterne til den fælles landbrugspolitik stadig er behæftet med en væsentlig forekomst af fejl, som ikke konstateres eller forebygges af overvågnings- og kontrolsystemerne. De forskelligehovedkategorier af landbrugsudgifter er behæftet med forskellige risikograder og svagheder. De udgifter til den fælles landbrugspolitik, der forvaltes og kontrolleres ved hjælp af IFKS, beløber sig til 25.500 mio. euro i EU-15 og 1.400 mio. euro i de nye medlemslande. Når IFKS anvendes korrekt, er det et effektivt kontrolsystem, der kan begrænse risikoen for fejl eller regelstridige udgifter. Retten konstaterer, at dette ikke er tilfældet i Grækenland, samt at systemerne endnu ikke er pålidelige i de nye medlemslande, som Retten reviderede.

Retten tager forbehold for regnskabsaflæggelsen af de landbrugsudgifter, der ikke er omfattet af IFKS, eller hvor IFKS ikke anvendes korrekt eller lige er blevet indført.

VII. Rettens bemærkninger til forvaltningen af strukturfondsområdet – delt forvaltning med medlemslandene

22. Udgifterne til strukturfondsprogrammerne afholdes ligesom udgifterne til landbrugsprogrammerne under delt forvaltning. De samlede udgifter i 2005 beløb sig til 32.763 mio. euro. Den nuværende finansieringsperiode løber fra 2000 til 2006, hvor der er 545 strukturfondsprogrammer og 1.200 samhørighedsfondsprojekter. Strukturfondsprogrammer varierer i størrelse fra under 500.000 euro til over 8 mia. euro. Projektudgifterne inden for disse programmer kan variere betydeligt fra nogle få hundrede euro i støtte til en enkelt støttemodtager til flere hundrede millioner euro til et større infrastrukturprojekt. Projekter under Samhørighedsfonden har en størrelse fra 50.000 euro til lidt over 1 mia. euro.

23. Retten reviderede 16 strukturfondsprogrammer og 9 afsluttede samhørighedsfondsprojekter. Retten fandt væsentlige fejl i strukturfondsudgifterne for regnskabsåret 2005. Retten mener, at revisionen tyder på, at Kommissionen ikke foretager effektiv overvågning af de kontroller, der er uddelegeret til medlemslandene, og dermed ikke forhindrer udbetalinger til ikke-støtteberettigede. Det betyder, at overvågnings- og kontrolsystemerne ikke giver den ønskede sikkerhed for udgifternes lovlighed og formelle rigtighed. Retten anbefaler, at Kommissionen fordeler sin revision mere jævnt over hver programperiode for at sikre, at de finansielle korrektioner anvendes på en måde, der tilskynder medlemslandene til at forbedre overvågnings- og kontrolsystemerne.

Retten anbefaler også, at Kommissionen og medlemslandene forbereder afslutningen af programmerne for perioden 2000-2006 bedre, end det var tilfældet med programmerne for perioden 1994-1999. Den langvarige afslutningsproces for perioden 1994-1999 lagde beslag på resurser, der i stedet kunne have været anvendt til at sikre, at overvågnings- og kontrolsystemerne for den nuværende periode fungerer effektivt. Retten peger afslutningsvis på, at næsten halvdelen af det samlede EU-budget for 2007- 2013 vil gå til strukturforanstaltninger.

Retten mener ikke, at Kommissionen fører et tilstrækkeligt effektivt tilsyn med medlemslandene på strukturfondsområdet, og tager derfor forbehold for regnskabsaflæggelsen af udgifterne på dette område. Derudover påpeger Retten, at de 2 seneste programmeringsperioder, henholdsvis 1994-1999 og 2000-2006, var præget af væsentlige uregelmæssigheder.

VIII. Afslutning

24. Jeg har i dette notat orienteret statsrevisorerne om Rettens årsberetning og revisionserklæring. Der er Rettens opfattelse, at EU’s årsregnskab for 2005 er retvisende. Retten godkender regnskabet, men tager samtidig en række forbehold. Forbeholdene skyldes bl.a., at Retten har vurderet, at regnskabssystemerne i nogle af Kommissionens generaldirektorater ikke har kunnet sikre kvaliteten af de finansielle oplysninger. Derudover tager Retten igen i år forbehold for de underliggende transaktioners rigtighed på områderne landbrug, strukturfonde, interne politikker og foranstaltninger udadtil.

25. Danmark omtales i Rettens årsberetning i forbindelse med 2 sager om henholdsvisrevisionen af programmet under EUGFL (landbrugsstøtte) og revisionen af eksportrestitutioner. På baggrund af revisionen af EUGFL for 1994-2006 påpeger Retten, at en række danske landmænd ikke var blevet informeret om, at den støtte, de havde modtaget, var medfinansieret af EU og derfor omfattet af særlige regler for støtteberettigelse. Jeg finder, at sagen bl.a. er en konsekvens af, at Rettens revision har fundet sted meget sent i forhold til udbetalingen af tilskuddene. I forbindelse med revisionen af eksportrestitutioner konkluderer Retten, at bl.a. Danmark ikke har overholdt det grundlæggende krav om, at eksportører ikke på forhånd må få information om de kontroller, der vil blive foretaget på lastestedet. Retten bemærker også, at Danmark tidligere har anvendt en særlig procedure for anbringelse af toldsegl, som dog ikke var i strid med gældende lovgivning. Jeg er enig i Rettens bemærkninger vedrørende revisionen af eksportrestitutioner.

26. Jeg vil orientere statsrevisorerne, når Europa-Parlamentet har behandlet 2005-regnskabet, hvilket efter planen skal ske inden udgangen af april 2007.

 

Henrik Otbo

 

Bilag 1

Oversigt over Revisionsrettens særberetninger for regnskabsåret 2005