God statslig økonomistyring

Indholdsfortegnelse

I. Indledning

II. Formål

III. Målgrupper for "God statslig økonomistyring"

IV. Begrebet økonomistyring

A. Indledning

B. Økonomistyringens processer

C. Økonomistyringsopgaver

D. Koblingen mellem økonomistyringens processer og opgaver

V. Økonomistyring på forskellige organisatoriske niveauer

VI. Økonomistyring under forskellige rammebetingelser

A. Bevillingsstyrede statsinstitutioner

a. Mål- og resultatstyring

b. Kontraktstyring

B. Markedsorienterede statslige virksomheder uden for bevillingssystemet

VII. Revision af økonomistyring

Bilag:

1. Krav til økonomistyringens enkelte processer

God statslig økonomistyring

I. Indledning

1. Rigsrevisionen har gennem en årrække gennemført en række økonomistyringsundersøgelser inden for adskillige ministerområder. Erfaringerne fra og resultaterne af disse undersøgelser er opsamlet og systematiseret i denne vejledning, så de gennem Rigsrevisionens daglige arbejde kan medvirke til en forbedret og mere effektiv statslig økonomistyring.

2. Vejledningen præciserer indledningsvist, hvad formålet med vejledningen om god statslig økonomistyring er samt definerer vejledningens målgruppe. Dernæst fastlægges begrebet økonomistyring, herunder økonomistyringens processer og opgaver, samt koblingen mellem disse. Økonomistyring under forskellige organisatoriske niveauer introduceres efterfølgende. Derefter gennemgås økonomistyringen under forskellige rammebetingelser. Afslutningsvis indeholder vejledningen et afsnit om revision af området økonomistyring.

I et bilag til vejledningen foretages der en nærmere gennemgang af de krav, der bør stilles til økonomistyringens tilrettelæggelse i de enkelte processer, samt i relation til de enkelte økonomistyringsopgaver.

3. Vejledningen bygger på en model, hvorefter institutionerne forudsættes at opføre sig rationelt i den forstand, at de forsøger at maksimere deres resultat på en måde, der minimerer omkostningerne. Endvidere er vejledningens grundlag en model, hvorefter økonomistyringen opdeles i processer og styringsopgaver. Dette indebærer, at vejledningen ikke i nævneværdig grad omfatter "bløde" parametre så som medarbejdere, organisationskultur mv. Imidlertid skal man være opmærksom på, at aktørerne ofte handler ud fra en begrænset eller selektiv rationalitet, som de finder giver tilfredsstillende målopfyldelse eller resultat. Det er en økonomistyringsopgave at påpege, hvorledes det gennem styringsprocesserne er muligt at overvinde disse begrænsninger i rationaliteten.

4. Rigsrevisionen har i udkast forelagt vejledningen om "God statslig økonomistyring" for Finansministeriet, der i februar 1999 har tilkendegivet, at vejledningen er bygget op omkring de rigtige elementer og er i overensstemmelse med de regler og vejledninger som ministeriet igennem årene har udmeldt på området.

II. Formål

5. Der har gennem årene være rejst spørgsmål fra den statslige forvaltning om, hvilke krav Rigsrevisionen stiller til en god statslig økonomistyring. Endvidere er der i de seneste år gennemført økonomistyringsundersøgelser i Rigsrevisionen. På denne baggrund er det fundet relevant at udarbejde denne vejledning.

Grundlaget for Rigsrevisionens bedømmelse af den statslige økonomistyring har normalt været de udmeldte styringsprincipper fra Finansministeriet, samt de principper som ministeriet og institutionerne selv har formuleret. Dertil kommer, at Rigsrevisionen gennem sine beretninger har peget på adskillige forhold, der er kendetegnende for god statslig økonomistyring, ligesom Rigsrevisionen har påpeget visse forhold, der gør det vanskeligt at realisere en god statslig økonomistyring.

Formålet med denne vejledning om "God statslig økonomistyring" er således på basis af den viden og erfaring, som Rigsrevisionen har opsamlet gennem sine undersøgelser af økonomistyringen i statslige institutioner, at opsummere en række karakteristika, som er af betydning for institutionernes opgaveløsning på dette område. Dertil kommer, at vejledningen tillige har til hensigt at redegøre for de mere grundlæggende overvejelser, Rigsrevisionen har gjort og gør sig vedrørende den statslige økonomistyring. Vejledningen har dog ikke til formål, at give konkrete anvisninger for institutioner på nærmere tilrettelæggelse af økonomistyringen. Endelig skal vejledningen tjene som overordnet referenceramme ved designet af Rigsrevisionens undersøgelser af den statslige økonomistyring.

III. Målgrupper for "God statslig økonomistyring"

6. Den væsentlige målgruppe for denne vejledning er de institutioner, som er omfattet af Rigsrevisionens revision efter § 2 i rigsrevisorloven. For disse institutioner er det af interesse at have kendskab til det bedømmelsesgrundlag, som Rigsrevisionen anvender i forbindelse med undersøgelsen af økonomistyringen.

Det skal videre anføres, at vejledningen ikke må betragtes som en "facitliste" for, hvorledes økonomistyring bør tilrettelægges og gennemføres.

For det første er økonomistyring et dynamisk begreb, hvor forudsætningerne løbende ændres og dermed også kravene til god statslig økonomistyring.

For det andet er det væsentligt påpege, at kravene til økonomistyring er afhængig af, hvilken type institution der er tale om. Der bør således skelnes mellem de basale regler som alle institutioner bør kunne leve op til, og hvad der er de mere avancerede krav, som kun er relevant for et mindre antal af institutioner.

7. Ifølge "God Offentlig Revisionsskik" omfatter forvaltningsrevision også undersøgelser af økonomistyring (ledelse og styring). Denne vejledning har derfor også interesse for de offentlige og private revisorer, der reviderer inden for de områder, hvor begrebet god offentlig revisionsskik finder anvendelse, hvilket vil sige regnskabsområder, der er omfattet af rigsrevisorlovens § 4 og 5. Vejledningen har således også interesse for de ministerier, der udsteder regnskabs- og revisionsbestemmelser for statslige tilskud.

8. Vejledningen henvender sig endelig til de af Rigsrevisionens medarbejdere, der deltager i planlægningen og gennemførelsen af større undersøgelser af økonomistyringen i statslige styrelser, institutioner og virksomheder. Ligeledes kan vejledningen have interesse for de af Rigsrevisionens medarbejdere, der beskæftiger sig med løbende revision, idet vejledningen kan anvendes som reference i forbindelse med gennemgang af virksomhedsregnskaber, herunder resultatkontrakter. Endelig kan vejledningen bruges i forbindelse med den rådgivning, der ydes på økonomistyringsområdet.

IV. Begrebet økonomistyring

A. Indledning

9. Den statslige økonomistyring har traditionelt været orienteret mod forbruget af økonomiske ressourcer. I dag er formålet med den statslige økonomistyring ændret, så der fokuseres mere på målfastsættelse og resultatopfølgning i den årlige budgetproces. Interessen bevæger sig således mod virkningen af ressourceforbruget i form af resultater. Dertil kommer, at der i årsrapporteringen for visse statslige institutioner bl.a. indgår et krav om udarbejdelse af en resultatanalyse i forbindelse med virksomhedsregnskabernes aflæggelse.

Dette er en udvikling, der iagttages både i Danmark og i andre vestlige lande.

10. Økonomistyring er defineret som de styringsprocesser, ledelsen har iværksat med henblik på at udnytte ressourcerne og tilrettelægge aktiviteterne, så organisationens målsætning opfyldes bedst muligt. Økonomistyring omfatter den række af aktiviteter, der gør det muligt for ledelsen at vurdere, om der er en hensigtsmæssig sammenhæng mellem ressourceindsats, produktion og målopfyldelse. Dette indebærer i praksis, at der løbende og systematisk rapporteres til ledelsen om ressourceindsats, produktion, produktivitet og effektivitet, og at ledelsen prioriterer organisationens aktiviteter og budgetter i overensstemmelse hermed.

Økonomistyringen kan opdeles i delprocesserne: målfastsættelse, planlægning, budgetlægning, gennemførelse og ledelsesmæssig kontrol, regnskabsaflæggelse, opfølgning og rapportering samt evaluering. Delprocesserne i økonomistyringen kan også opfattes som en række aktiviteter, der forudsætter, at den forudgående proces er udført tilfredsstillende.

Til disse processer knytter der sig 4 forskellige styringsopgaver. Det drejer sig om styringen af ressourcerne i form af kapacitetsstyring, selve produktionen, der styres gennem aktivitetsstyring, samt resultatstyringen, hvor genstandsfeltet er aktiviteternes virkning eller konsekvenser. Endelig er det væsentligt, at der finder en styring sted af finansieringen af kapacitet og aktiviteter, dvs. finansiel styring.

B. Økonomistyringens processer

11. I enhver form for økonomistyring indgår delprocesserne i følgende rækkefølge:

· målfastsættelse,

· planlægning,

· budgetlægning,

· gennemførelse og ledelsesmæssig kontrol,

· regnskabsaflæggelse,

· opfølgning og rapportering samt

· evaluering.

Økonomistyringens enkelte delprocesser kan således opfattes som en række faser, der dog ikke gennemføres med samme hyppighed. Således vil processerne målfastsættelse og evaluering ikke skulle gennemføres årligt i modsætning til planlægning, budgetlægning, gennemførelse og ledelsesmæssig kontrol, regnskabsaflæggelse samt opfølgning og rapportering, som er årligt tilbagevendende aktiviteter. De enkelte processer forudsætter, at den forudgående delproces er udført tilfredsstillende, fordi processerne griber ind i hinanden. Manglende kvalitet i den forudgående delproces har således konsekvenser for de efterfølgende delprocesser.

De krav, der stilles til hver af de enkelte processer i økonomistyringen, fremgår af bilag 1 til vejledningen.

Målfastsættelsesprocessen

12. I denne proces opstiller institutionen både sine kort- og langsigtede målsætninger og resultatkrav med henblik på realisering af de overordnede politiske målsætninger. På baggrund af målsætninger og resultatkrav udarbejdes en overordnet strategiplan.

Målfastsættelsenhar til formål at synliggøre institutionens målsætninger og strategier internt i organisationen og for dens interessenter. Derved klargøres, hvad der kan forventes af institutionen fremover.

Planlægningsprocessen

13. Formålet med planlægningen er at få formuleret målsætninger og resultatkrav i operative aktivitets- og kapacitetstermer, der kan danne udgangspunkt for budgetlægningsprocessen.

Hovedopgaven i denne proces består i, at institutionens strategiplan udmøntes og operationaliseres i detaljerede handlingsplaner for styringen af institutionens aktiviteter og kapaciteter.

Budgetlægningsprocessen

14. Budgetlægningsprocessen er den delproces i økonomistyringen, der oversætter planlægningens aktivitets- og kapacitetstermer til finansielle termer. Dvs. at institutionen foretager en forudberegning af de økonomiske konsekvenser ved gennemførelsen af handlingsplanerne, der indarbejdes i institutionens kontoplan.

Processen for gennemførelse og ledelsesmæssig kontrol

15. Denne proces i økonomistyringen, hvor budgettet realiseres, har til formål at sikre en løbende koordinering af og kontrol med institutionens enkeltaktiviteter, herunder sikre at aktiviteterne gennemføres som planlagt. Den regnskabsmæssige registrering indgår i denne proces.

Regnskabsaflæggelsesprocessen

16. Regnskabsaflæggelsen har i økonomistyringssammenhæng til formål at sikre en klassificering af informationer om institutionens økonomiske virkelighed til brug for opfølgning af, hvorvidt institutionens målsætninger, strategi- og handlingsplaner og budgetter er realiseret. Endvidere har denne proces til formål at tilvejebringe informationer, som indgår i den regnskabsmæssige rapportering samt danner grundlag for institutionens opfølgning og evaluering.

Opfølgnings- og rapporteringsprocessen

17. Opfølgningen og rapporteringen har til formål at sikre, at der på baggrund af de regnskabsmæssige registreringer bearbejdes, analyseres og rapporteres data til ledelsen, der kan danne et beslutningsgrundlag for den fremtidige målfastsættelse og planlægning.

Opgaven består i, at ledelsen, såvel løbende som årligt, gennemfører en resultatopfølgning på alle væsentlige områder. Opfølgningen indebærer en sammenholdelse af den opnåede aktivitet, produktivitet og effektivitet med den fastlagte strategiplan, budget og regnskab.

Evalueringsprocessen

18. Evalueringsprocessen er den afsluttende proces i økonomistyringen. Processen har til formål at vurdere effektiviteten af økonomistyringen i relation til opfyldelsen af de opstillede resultater, dvs. der etableres en kobling mellem institutionens målsætning og effekten af den gennemførte aktivitet.

19. Gennemløbet af de nævnte processer er en grundlæggende forudsætning for, at en institution kan gennemføre sin økonomiske styring på forsvarlig vis.

En forsvarlig økonomistyring kræver først og fremmest, at der er etableret målsætninger for institutionens virke. Dernæst kræves der et vist minimum af planer for, hvorledes målsætningerne skal realiseres, herunder hvordan aktiviteterne skal gennemføres. I forbindelse med budgetlægningen knyttes aktiviteternes gennemførelse sammen med de bevillingsmæssige forudsætninger. Når driften er igangsat, er der behov for, at ledelsen får informationer til brug for kontrollen med den løbende drift. Efterfølgende skal der aflægges regnskab, ligesom der skal gennemføres en resultatopfølgning og rapportering på alle væsentlige områder med henblik på en vurdering af, om de opstillede målsætninger er nået. Afsluttende skal institutionen foretage en evaluering af, hvorvidt effektiviteten af de forskellige styringselementer i økonomistyringen har bidraget til opfyldelsen af de opstillede målsætninger.

C. Økonomistyringsopgaver

20. Til økonomistyringens processer knytter der sig følgende 4 styringsopgaver:

· resultatstyring,

· aktivitetsstyring,

· kapacitetsstyring og

· finansiel styring.

21. I den statslige økonomistyring består opgaven i at etablere en kæde, hvor institutionerne skaber værdier for samfundet. Dette sker gennem et flow, hvor ressourcer, produktion og resultat/virkning er objekt for styringsopgaver. I skema 1 er styringsopgavernes sekvens placeret i overensstemmelse med processen for værdiskabelse, der går fra ressourcernes omdannelse til en produktion i form af ydelser, der skaber resultater og/eller har en samfundsmæssig effekt.

Skema 1. Styringsopgaver og revision i værdiskabelsesprocessen

	Flow
	Input	Output	Outcome
Styringens genstand	Ressourcer	Produktion	Resultat/virkning
Styringsopgaver	Kapacitetsstyring	Aktivitetsstyring	Resultatstyring
Revision	Sparsommelighed	Produktivitet	Effektivitet

Den tidsmæssige rækkefølge af styringsopgaverne er derimod fra resultatstyring via aktivitetsstyring til kapacitetsstyring.

Resultatstyring

22. Resultatstyring omfatter styringen af produktionen ud fra givne målsætninger og/eller resultatkrav for institutionens virke. Til brug for resultatstyringen har ledelsen bl.a. brug for at have udarbejdet strategi- og handlingsplaner, samt for redskaber til brug for en evaluering af de forskellige styringsopgavers effekt til opfyldelse af de opstillede målsætninger og/eller resultatkrav.

Styringsopgaven vedrører således de resultater eller den virkning, som ønskes opnået ved økonomistyringen. Det er primært en styring rettet mod effekten af de aktiviteter og ydelser, som institutionen udfører, der udgør styringsparameteret. De midler, hvormed resultaterne opnås, har begrænset interesse ved denne styringsopgave.

Aktivitetsstyring

23. Aktiviteter i offentlige institutioner udspringer af de mål, der er fastlagt i love, herunder bevillingslove, og i de strategi- og handlingsplaner, som er fastlagt for realiseringen af disse mål. Aktivitetsstyring er dermed central i relation til realiseringen af en institutions målsætninger.

Aktivitetsstyring omfatter tilrettelæggelsen af produktionsprocesser, så den fastlagte mængde og kvalitet af produkter samt ydelser produceres. Til brug for styringen har ledelsen behov for informationer om mængden og kvaliteten af produktionen fordelt på de enkelte typer af produkter og/eller ydelser.

Kapacitetsstyring

24. Styring af kapaciteten omfatter fremskaffelse, allokering og udnyttelse af kapaciteten. En væsentlig kapacitetsstyringsopgave er dimensioneringen af institutionens produktionskapacitet. En institutions kapacitet udgør det ressourcemæssige fundament for aktiviteterne. Styringen af kapaciteten vedrører medarbejderdisponering, organisationens tilrettelæggelse samt styring af den øvrige kapacitet.

Den finansielle styring

25. Den finansielle styring i statslige institutioner består normalt i bevillingsadministration, herunder især betalingsforretninger. Bevillingerne finansierer såvel aktiviteterne som den dertil anvendte kapacitet. I den finansielle styring indgår også likviditetsstyring bl.a. med henblik på at sikre, at institutionen til enhver tid kan opfylde sine betalingsforpligtelser. Likviditetsstyringen er en vigtig opgave for alle statsinstitutioner, men den påkalder sig særlig interesse, hvis institutionen har selvstændig likviditet.

D. Koblingen mellem økonomistyringens processer og opgaver

26. I en økonomistyringsproces skifter fokus fra den ene styringsopgave til den anden, efterhånden som økonomistyringen gennemløber de enkelte processer.

Under målfastsættelsesprocessen er der således primært tale om resultatstyring, mens der i den efterfølgende planlægningsproces er tale om aktivitets- og kapacitetsstyring. I de efterfølgende processer i form af budgetlægning, gennemførelse og ledelseskontrol samt regnskabsaflæggelse er den finansielle styring central. Under opfølgnings- og rapporterings- samt evalueringsprocesserne forskydes interessen tilbage mod styringsområderne aktivitets- og kapacitetsstyring. Endelig har resultatstyring hovedvægten under evalueringsprocessen.

27. Koblingen mellem økonomistyringens processer og de til processerne knyttede styringsopgaver er illustreret i skema 2.

Skema 2. Økonomistyringens processer og styringsopgaver

Skemaet viser, hvilke styringsopgaver og aktiviteter der er de primære inden for de enkelte processer. Dette udelukker naturligvis ikke, at der til processerne er knyttet andre styringsopgaver. Men for de enkelte institutioner er det under alle omstændigheder vigtigt at fokusere på de primære styringsopgaver inden for de enkelte processer.

Som det fremgår, vil målfastsættelsesprocessen primært være koncentreret om resultatstyring, herunder fastsættelse af resultatkrav. Planlægningsprocessen vil hovedsageligt være domineret af henholdsvis aktivitetsstyring, herunder udarbejdelse af aktivitetsplaner mv., og kapacitetsstyring i form af udarbejdelse af investeringsplaner, personalerammer mv.

I budgetlægningsprocessen vil der indgå elementer af såvel aktivitets-, kapacitets- og finansiel styring, idet der vil skulle udarbejdes budgetter for aktiviteter-, personale- og øvrig ressourceanvendelse, samt budgetteres økonomisk. Den finansielle styring vil være den væsentligste styringsopgave i forbindelse med gennemførelsen af den løbende drift og ledelsens kontrol, idet der i denne proces hovedsageligt sker en registrering i finansielle termer. Samtidig vil der dog skulle gennemføres registreringer af de gennemførte aktiviteter og den medgåede ressourceanvendelse, dvs. opgaver med karakter af aktivitets- og kapacitetsstyring, som kan danne grundlag for ledelsens kontrol. I regnskabsaflæggelsesprocessen vil der være tale om aktivitets-, kapacitets- og finansiel styring, idet der vil skulle aflægges regnskab på de normale betingelser for statslige institutioner samt udarbejdes aktivitetsstatistikker og forbrugsregnskab.

Aktivitets- og kapacitetsstyringen vil være fremherskende i opfølgnings- og rapporteringsprocessen, idet der til brug for opfølgningen og rapporteringen bl.a. skal udarbejdes nøgletal for produktiviteten og ressourceforbruget. Endelig vil resultatstyringen være fremherskende i evalueringsprocessen, idet der i processen vil skulle indgå effektivitetsmålinger, der eventuelt kan afstedkomme ændringer i de opstillede mål og resultatkrav.

V. Økonomistyring på forskellige organisatoriske niveauer

28. Det er ministerens ansvar, at der inden for ministerområdet er etableret systemer, der kan varetage økonomistyringen, og som lever op til de krav, styringen stiller inden for det specifikke fagområde.

Et departement har i samarbejde med ministerområdets institutioner til opgave at fastlægge strategier og overordnede mål for området. Derfor falder en væsentlig del af et departements arbejde med økonomistyringen primært i processerne målfastsættelse og evaluering samt i forbindelse med økonomistyringsopgaven resultatstyring.

I forbindelse med målfastsættelse, planlægning og budgetlægning bør hele ministerområdet integreres, så der skabes en koordination af kapacitet og aktiviteter.

I relation til finansloven og den overordnede styring er det departementets opgave i planlægningsprocessen og under budgetlægningen ved fastsættelsen af ressourceforbruget at vurdere, om der er et rimeligt forhold mellem den forventede ressourceindsats og resultatet af institutionens virke.

Departementet har tillige til opgave at føre tilsyn med økonomistyringen inden for ministerområdets institutioner. Tilsynet omfatter regnskabsaflæggelsen og herunder bevillingernes korrekte anvendelse, samt om der er administreret under hensyntagen til skyldige økonomiske hensyn.

29. Det er den enkelte institutionsledelses ansvar, at der etableres en forsvarlig økonomistyring. Dette indebærer, at ledelsen vælger et koncept for økonomistyring, der bør være dækkende for den type virksomhed, som institutionen udøver med hensyn til opdeling i økonomistyringens processer og opgaver. Endelig er det ledelsens ansvar løbende at afveje, hvilke økonomistyringsredskaber og formaliseringsniveauer, der bedst fremmer en effektiv økonomisk forvaltning for den enkelte institution.

VI. Økonomistyring under forskellige rammebetingelser

30. Tilrettelæggelsen af økonomistyringen i statslige institutioner afhænger af, om den enkelte institution er integreret i det statslige bevillings- og regnskabssystem eller ej. Tilrettelæggelsen er tillige afhængig af, om institutionen fungerer på markedsmæssige vilkår eller ej.

Der er således tale om 2 idealtyper for god statslig økonomistyring, som danner grundlag for vurderingen af statslige institutioners økonomistyring.

I skema 3 karakteriseres økonomistyringen for statslige institutioner omfattet af det statslige bevillings- og regnskabssystem, der producerer på ikke-markedsmæssige vilkår, og for statslige institutioner, der producerer på markedsmæssige vilkår.

Skema 3. Økonomistyring under forskellige rammebetingelser

	Integrerede i bevillingssystemet	Ikke-integrerede i bevillingssystemet
Ikke-markedsvilkår	Mål-og rammestyring og Koncernstyring. Resultatstyring. Departementer og styrelser.	Hybrid Fx DR
Markedsvilkår	Hybrid Fx Statens Serum- laboratorium	Forretningsplaner, herunder markedsplaner og produkt- udviklingsplaner Fx postvæsnet og DSB

I statslige institutioner, der er integrerede i bevillingssystemet, og som fungerer på ikke-markedsvilkår, er økonomistyringen i dag som hovedregel anlagt efter principperne om mål- og rammestyring samt kontraktstyring, hvor hovedvægten for begge typer er lagt på resultatstyring.

For statslige institutioner uden for bevillingssystemet, der fungerer på markedsvilkår, bør økonomistyringen bygge på forretningsplaner bl.a. omfattende markedsplaner og planer for produktudvikling.

I øvrige statslige institutioner vil økonomistyringen antage hybridformer afhængig af placering i forhold til bevillingssystemet og vilkårene for produktionen.

A. Bevillingsstyrede statsinstitutioner

31. Økonomistyringen i bevillingsstyrede statsinstitutioner er karakteriseret ved 2 væsentlige styringsformer: mål- og resultatstyring samt kontraktstyring. Mål- og resultatstyring er det overordnede styringsprincip, mens kontraktstyringen er en særlig form for mål- og resultatstyring.

a. Mål- og resultatstyring

32. I dag er mål- og resultatstyring det overordnede styringsprincip i den statslige økonomistyring. Formuleringen af mål og fastsættelsen af resultatkrav i institutionerne er derfor et helt afgørende element.

Det er ledelsens opgave og ansvar at formulere og realisere de mål, der følger af de politiske målsætninger på området, som disse kommer til udtryk i lovgivningen. Målsætningerne bør i videst mulig udstrækning gøres operationelle, så de kan anvendes i den løbende økonomistyring. De overordnede mål bør herefter udmøntes i delmål, der prioriteres og operationaliseres i handlingsplaner. Alt efter institutionstype og antallet af niveauer i institutionen bør der opstilles delmål, fx i form af et målhierarki for hele institutionen.

33. Det er et væsentligt element i mål- og resultatstyringen, at der skabes motivation og forpligtelse på indgåede aftaler ved at indføre incitamentsstrukturer, der opmuntrer til realiseringen af de fastsatte mål. Dertil kommer, at det i den enkelte institution eller i forholdet mellem institutionen og det overordnede niveau bør vurderes, om det er hensigtsmæssigt at indføre individuelle incitamentssystemer, såsom direktørlønskontrakter og resultatløn i øvrigt.

34. Mål- og resultatstyring har endvidere et kvalitativt aspekt. Således bør den interne kvalitet, herunder de interne processer (forretningsgange og procedurer) i institutionen udvikles, så disse medvirker til realiseringen af målsætningerne. Produkternes eller ydelsernes kvalitet, fx deres retlige korrekthed, beskrives og vurderes løbende af institutionen.

Disse kvalitetskrav til den statslige sektor fordrer særlige værktøjer i økonomistyringen. Institutionen bør derfor foretage periodiske bruger-/kvalitetsundersøgelser, herunder undersøge klagehenvendelser. Formålet med disse styringsværktøjer er at sikre, at der ikke opstår en kløft mellem institutionens brugeres forventninger til mål -og resultatkrav og institutionens egen forståelse og udmøntning af disse. Som et led i denne styring bør kvaliteten af institutionens opgaveløsning gøres målbar ved fejl- og klageregistrering samt opstilling af kvalitetsindeks.

b. Kontraktstyring

35. Kontraktstyring betegner indgåelsen af en aftale mellem et departement og en institution om de mål og resultatkrav, som stilles til institutionen, samt de vilkår, hvorunder institutionen skal arbejde i kontraktperioden.

Anvendelsen af mål og resultatkrav via resultatkontrakter bør give et departement større mulighed for indsigt i institutionernes interne styring, sikre overblik samt skabe et praktisk styringsredskab.

36. Kontraktstyringen bør tilrettelægges hen imod de strategisk fastsatte mål, samtidig med at der bør overlades et vist spillerum til institutionen. Målene i kontrakten bør være konkrete og relatere sig til den ønskede udvikling i institutionen.

Internt i kontraktstyrelsen bør der ske en nedbrydning af kontraktens opstillede mål i delmål for enkelte afdelinger og kontorer.

Styringstypen bør anvendes som et instrument i økonomistyringen i institutioner med relativt veldefinerede produkter/ydelser, hvortil der kan knyttes målbare resultatkrav.

Kontraktstyringen bør resultere i en øget effektivitet i institutionens opgaveløsning, fordi varetagelsen af opgaver bliver mere målrettet, og de opstillede mål og resultatkrav tydeliggøres.

37. En forudsætning for kontraktstyring er, at institutionen har opbygget informationssystemer til opfølgning og rapportering, så udviklingen i resultaterne kan følges. Beslutningsgrundlaget bør derfor forbedres gennem registrering og måling af styringsrelevante aktiviteter. Endvidere bør opfølgningen i forhold til departementet være formaliseret, så den overordnede styring sikres. Der bør derfor rapporteres til departementet, fx i form kvartalsrapporter, midtvejsstatus samt evaluering af det samlede forløb af kontraktperioden.

B. Markedsorienterede statslige virksomheder uden for bevillingssystemet

38. I markedsorienterede statslige virksomheder uden for bevillingssystemet bør økonomistyringen principielt følge de samme processer som i statslige institutioner inden for bevillingssystemet, men indholdet af processerne vil i sagens natur være anderledes. Tilsvarende er vægten mellem de forskellige typer af styringsopgaver også forskellig.

39. Denne type institutioner bør udarbejde forretningsplaner for deres virksomhed, der indeholder analyser af de enkelte markedssegmenter, som virksomheden opererer inden for eller planlægger at gå ind på. Markedssegmenterne kan enten være geografisk, socialt, branche- eller produktorienterede. For hvert markedssegment bør der foreligge oplysninger om segmentets omsætning samt bidrag til virksomhedens resultat.

Det er endvidere væsentligt, at denne type virksomheder løbende foretager produktudvikling, så de enkelte kunder kan få tilfredsstillet deres forventninger. Disse vil kunne afdækkes ved brug af brugerundersøgelser. Produktudvikling omfatter ikke alene varer og ydelser, der planlægges markedsført, men også varer og ydelser, som allerede nu markedsføres.

40. Hvis institutionen har et monopol og/eller modtager tilskud fra staten, skal økonomistyringen og herunder regnskabsaflæggelsen mv. tilrettelægges, så det kan dokumenteres, at der ikke er tale om krydssubsidiering fra områder, der modtager tilskud eller er monopoler til de forretningsområder, der er udsat for konkurrence.

41. For virksomheder uden for bevillingssystemet har den finansielle styring, herunder likviditetsstyring, en anden funktion end den har i statslige virksomheder. Virksomheden bør derfor have etableret politikker og retningslinjer for den finansielle styring, samt etableret procedurer for ledelsens tilsyn med området.

Karakteren af retningslinjer og procedure samt tilsyn bør være tilpasset omfanget og typen af finansielle transaktioner, som institutionen håndterer. Således bør disse være mere intensive, jo mere komplekse de finansielle transaktioner er. Dette kan fx være tilfældet, hvis institutionen betjener sig af finansielle derivater, fx optioner, swaps mv. Tilsvarende bør ledelsens engagement på området være mere intensiv, hvis institutionen anvender finansielle instrumenter til andre formål end at afdække normale forretningsmæssige risici.

VII. Revision af økonomistyring

42. Revisionen af økonomistyringssystemer i staten omfatter ministeriernes og styrelsernes tilrettelæggelse af økonomistyringens forskellige processer, opgaver og rammebetingelser.

Ved revisionen foretages en overordnet vurdering af, i hvilket omfang de enkelte styringsinstrumenter er egnede til at sikre overholdelse af bevillingerne, og at informationer om den statslige økonomi og dens virkemåde opsamles i regnskabs- og statistiksystemer, så det er muligt for ledelsen at vurdere, om de gennemførte aktiviteter har sikret opfyldelsen af målsætningerne på en økonomisk forsvarlig måde. Vurderingen omfatter også tilrettelæggelsen af styringen, der skal ske på en måde, så ledelsen har mulighed for at foretage korrektioner, hvis udviklingen i økonomien kræver det.

Formålet med revisionen er at gennemgå, beskrive og vurdere institutionens økonomistyring, ledelsesinformationssystemer, bevillingssystemer og bevillingsadministration. Revisionen indebærer således en undersøgelse af en række forhold såsom opstilling af relevante mål og resultatkrav, om der er redegjort for de gennemførte aktiviteter og den opgjorte produktivitet, at de forudsatte mål er sammenholdt med de faktiske resultater (målopfyldelse), at der er kontinuitet i regnskabsaflæggelsen, og at der er gennemført kritiske analyser og foretaget vurderinger af, hvordan institutionen løser sine faglige og økonomiske opgaver.

Bilag

Krav til økonomistyringens enkelte processer

I dette bilag foretages en gennemgang af de krav, der bør stilles til de enkelte processer i økonomistyringen for at leve op til det, der forstås ved god statslig økonomistyring. Kravene skal ikke forstås som ubetingede, men skal tilpasses til den konkrete institution og dens økonomistyringsbehov.

A. Målfastsættelse

1. Målfastsættelsen er den proces i økonomistyringen, hvorved lovgrundlaget mv. omsættes til et strategisk grundlag i form af strategiplaner til brug for planlægningsprocessen. I målfastsættelsesprocessen skal der skabes et fast grundlag for planlægningen i form af konkrete, valide og operationelle målsætninger for institutionen. Kvaliteten af målfastsættelsesprocessen afspejler sig i, hvor anvendelige de strategiske målsætninger er som grundlag for planlægningen af aktiviteter og kapaciteter.

Målfastsættelsesprocessenomfatter således opstilling af mål og resultatkrav med henblik på realisering af overordnede politiske målsætninger.

Frekvensen af målfastsættelsesprocessen vil ofte være nogle år, eller når funktionsbetingelserne for institutionen ændres væsentligt, fx ved lovændringer.

I denne proces af økonomistyringen ligger hovedopgaven primært på resultatstyring.

2. Ved målfastsættelsen bør der tages udgangspunkt i det lovgrundlag, som gælder for institutionen. Lovgrundlaget er et udtryk for de politiske intentioner på området.

Gennem målfastsættelsesprocessen udledes institutionens målsætninger af lovgrundlaget. Som eksempel på dette kan nævnes politiets målfastsættelse med udgangspunkt i retsplejelovens bestemmelser, samt opgaver der i henhold til særlovgivningen påhviler politiet. Institutionens mål skal således afspejle indholdet af lovgrundlaget på en logisk måde, der sikrer, at de fastsatte mål er valide og konsistente med udgangspunktet.

Det er afgørende, at målsætningen falder inden for lovgrundlaget samt sikrer realiseringen heraf. Hvis dette ikke er tilfældet, er dette et udtryk for, at institutionens målfastsættelse ikke fungerer hensigtsmæssigt. I værste fald kan institutionen administrere på et mangelfuldt hjemmelsgrundlag.

3. En institutions målfastsættelse afhænger af karakteren af lovgrundlaget for institutionen. Hvor grundlaget er spredt i mange love mv., består målfastsættelsesprocessen i en aggregering eller sammenskrivning til en konkret og operationel målsætning for institutionen.

Når grundlaget er formuleret i meget abstrakte vendinger, består målsætningsprocessen i en nedbrydning af målsætningen i en række konkrete og operationelle delmålsætninger. Der skal etableres et mål – middel hierarki. Det er vigtigt, at dette mål – middel hierarki – er logisk og konsistent, så realiseringen af målsætningen sikres.

Nogle institutioners lovgrundlag er enten ikke-eksisterende eller meget spinkelt. I sådanne situationer bør institutionen have formuleret et virksomhedsgrundlag, der kan danne udgangspunkt for målfastsættelsesprocessen. Institutionen bør i en sådan situation arbejde aktivt på at få formaliseret virksomhedsgrundlaget i fx et lovgrundlag.

4. Ved opstillingen af mål og resultatkrav bør institutionen være opmærksom på, om dens egne målsætninger er sammenfaldende med andre institutioners. Hvis det er tilfældet, bør der indledes et samarbejde med henblik på at undgå konkurrerende dobbelt aktiviteter eller udgifter.

Er der tale om modsat rettede målsætninger for de to institutioner, bør der ske en afklaring af dette forhold i institutionernes grundlag.

5. Det er institutionens ledelse, der har ansvaret for formulering af mål og resultatkrav. Ved styringen bør ledelsen opstille anvendelige mål og resultatkrav, så de overordnede politiske mål udmøntes i delmål, der prioriteres og operationaliseres i strategiske handlingsplaner på en enkel og entydig vis. Antallet af delmål m.m. afhænger af institutionstype og antallet af niveauer i institutionen. Det er dog væsentligt, at der kun opstilles relativt få og styringsrelevante mål, såfremt disse skal have en styrende effekt. Et for stort antal mål kan indebære, at overblik og fokus mindskes med risiko for, at målene undermineres.

Tillige bør medarbejderrepræsentanter inddrages ved opstillingen af konkrete resultatkrav, fordi dette medvirker til accept og forståelse. En metode til at skabe motivation og forpligtelse på indgåede aftaler i relation til medarbejderne er at indføre forskellige incitamentssystemer. Som et led i styringen i målfastssættelsesprocessen bør det overvejes, om der i den enkelte institution, eller i forholdet mellem institutionen og det overordnede niveau, kan indføres individuelle incitamentssystemer, såsom direktørlønskontrakter og resultatløn.

6. Det er institutionens opgave at gøre mål og resultatkrav målbare, hvad enten disse er kvalitative eller kvantitative. Det kan fx ske ved opstilling af kvalitetsindeks, fejl- og klageregistrering o.l., der gør det muligt at foretage periodiske bruger- og kvalitetsundersøgelser. Ved operationelle målsætninger vil opfølgnings- og evalueringsprocesserne således kunne danne basis for fremtidige målfastsættelsesprocesser.

7. De krav, der kan stilles målfastsættelsen til målene og resultatkravene, fremgår af boks 1.

Boks 1. Målfastsættelsen

· Målsætningerne bør være logisk afledt af og falde inden for lovgrundlaget, samt fremtræde som valide, konsistente og operationelle mål. · Målsætningerne er udmøntet i delmål, som er prioriteret og operationaliseret i strategiske handlingsplaner på en enkelt og entydig vis. · Der er opstillet relativt få, men styringsrelevante målsætninger · Målsætninger er anvendelige som grundlag for planlægning af aktiviteter og kapaciteter. · Der er opstillet et målhierarki for hele institutionen. · Medarbejderne er inddraget i opstillingen af konkrete mål og resultatkrav. · Mål og resultatkrav er kvantitativt og kvalitativt målbare, og revurderes løbende. · Mål og resultatkrav, interne såvel som eksterne, dækker samtlige aktivitetsområder og kan henføres til institutionens hovedformål. · Mål og resultatkrav er realistiske i forhold til institutionens disponible ressourcer. · Mål og resultatkrav opgøres ud fra relevante, sammenlignelige og entydige data, og kan sammenholdes med resultaterne. · Mål og resultatkrav er formuleret, så det klart kan afgøres, om målopfyldelsen skyldes institutionens egen aktivitet eller udefra kommende forhold. · Ved målfastsættelsen bør det vurderes, hvornår de planlagte aktiviteter forventes at få effekt.

8. Målsætningerne i offentlige institutioner kan være talrige, forskellige og omskiftelige, hvorfor opgaven med fastsættelse af mål og resultatkrav ofte er kompleks og dynamisk. Dette nødvendiggør en løbende revurdering af institutionens mål og resultatkrav.

9. Kravene til målfastsættelsesprocessen vil særligt gøre sig gældende, første gang en institution skal fastsætte mål. I de efterfølgende år vil der således ofte være tale om justeringer i institutionens strategier. Dette gælder særligt for institutioner, der måtte have indgået resultatkontrakter. Derfor bør man være opmærksom på, at målsætningerne ikke ændres for hyppigt, idet dette kan indikere, at institutionen er i tvivl om sine målsætninger. Er institutionens målsætning aldrig ændret, eller er den ændret for adskellige år siden, bør man være opmærksom på, om målsætningen er tidssvarende.

B. Planlægning

10. I økonomistyring er planlægning den proces, hvor institutionen binder målfastsættelsen sammen med budgetlægningen.

Hovedformålet med planlægningsprocessen er formulering af mål og resultatkrav i operative aktivitets- og kapacitetstermer, der kan danne grundlag for budgetteringen.

Da planlægningen af aktivitet og kapacitet skal skabe et grundlag for budgetlægningen, er kvaliteten af planlægningsprocessen afhængig af, om mål og resultatkravene bliver formuleret i målbare kvantitative og kvalitative termer, der entydigt og relevant kan danne grundlag for budgetlægningen.

11. Planlægningen af aktiviteter omfatter institutionens beslutninger vedrørende tilrettelæggelse af hele produktionsprocessen, så det fastlægges, hvilken mængde og kvalitet af produkter samt ydelser der skal produceres i institutionen. Kapacitetsplanlægningen omfatter institutionens beslutninger vedrørende fremskaffelse af ressourcer og allokeringen heraf, udnyttelsen samt størrelsen af kapaciteten.

I denne proces af økonomistyringen ligger hovedopgaven således primært på aktivitets- og kapacitetsstyring.

12. Planlægningen af aktiviteter bør som hovedregel tage udgangspunkt i "efterspørgslen" af den eller de aktiviteter, der er en forudsætning for at opfylde målsætningen eller opnå resultaterne. Derfor bør der som grundlag for aktivitetsplanlægningen løbende indsamles oplysninger om, hvilken efterspørgsel der er efter institutionens aktiviteter. Da aktivitetsniveauet for mange offentlige aktiviteter vil være demografisk eller konjunkturbestemt, bør dette tillige indgå i institutionens planlægningsgrundlag.

Udgangspunkt for planlægningen kan også være en given kapacitet, med hvilken institutionen skal maksimere aktivitetsniveauet. I denne situation må det vurderes, om den planlagte aktivitet modsvares af tilstrækkelig kapacitet.

Et andet vigtigt element, der skal danne baggrund for planlægningen af institutionens aktiviteter, er ydelsernes kvalitet. Til brug for fastlæggelse af kvaliteten bør der indgå oplysninger, som gør det muligt at vurdere kvaliteten af opgaveløsningen, fx i form af fejl- og klageregister.

13. Kapacitetsplanlægningen bør bygge på aktiviteternes enhedsomkostninger. Disse bør beregnes på grundlag af de regnskabsoplysninger, som institutionen indsamler under tidligere perioders opfølgning, korrigeret for eventuelt ændrede betingelser for driften. Samtidig bør der indsamles oplysninger om kapacitetens udnyttelsesgrad med henblik på optimering af kapacitetssammensætningen, herunder bør mulighederne for udlicitering overvejes.

14. I planlægningsprocessen stilles en række krav til styringen, som fremgår af boks 2.

Boks 2. Planlægning

· Planlægningen er baseret på fastlagte strategiplaner, der løbende vedligeholdes og koordineres med institutionens øvrige målsætninger. · Der sker en nedbrydning af mål og resultatkrav i aktivitets- og kapacitetstermer som sikrer, at de valgte aktivitets- og kapacitetstermer er valide og relevante udtryk for mål og resultatkrav. · Mål og resultatkrav omsættes til operationelle kvalitetskrav/standarder. Det er således væsentligt, at øget planlagt kvantitativ produktion ikke medfører uforudsete kvalitetsforringelser, idet en kvalitetsforringelse efterfølgende vil kunne medføre krav om budgetforøgelser. · Kapaciteten skaber aktiviteter, der medvirker til opnåelsen af mål og resultatkravene. · Kapaciteten tilpasses aktivitetsniveauet, så der ikke er ledig kapacitet, idet dette medfører faldende produktivitet. Tilsvarende medfører mangelfuld kapacitet ofte lavere kvalitet af aktiviteterne. · Der sker en koordinering af planlægningen af aktiviteter og kapaciteter med underordnede institutioner med henblik på sikring af, at den organisatoriske tilrettelæggelse får økonomistyringen til at indgå som en integreret del af driftsstrukturen.

15. Ved decentralisering af planlægningsarbejdet sker der en styrkelse af institutionernes rolle i denne proces af økonomistyringen. Decentralisering forudsætter også et intensivt samarbejde mellem alle organisatoriske niveauer i institutionerne. Dette samarbejde er i planlægningsprocessen en forudsætning for, at konkurrerende og modsat rettede resultatkrav kan koordineres mellem institutionerne og inden for den enkelte institution.

16. Et tilfredsstillende forløb af planlægningsprocessen er en forudsætning for, at institutionens mål og resultatkrav på en hensigtsmæssig måde kobles til budgetterne, samt at de efterfølgende processer i økonomistyringen kan opnå den tilstrækkelige kvalitet. Således er nedbrydningen af mål og resultatkrav i dækkende, klare og brugbare aktivitets- og kapacitetstermer en forudsætning for, at institutionen i senere processer af økonomistyringen kan gennemføre tilfredsstillende analyser og vurderinger af den faglige og økonomiske produktion, herunder gennemføre meningsfyldte beregninger af produktivitet og effektivitet.

C. Budgetlægning

17. I økonomistyringen er budgetlægningen den proces, hvor planlægningens aktivitets- og kapacitetstermer oversættes til finansielle termer. Ved budgetlægningen forudsættes det derfor, at der i planlægningsprocessen er udarbejdet operationelle planer for institutionens aktiviteter og kapaciteter. På grundlag af disse planer skal institutionen i budgetlægningsprocessen foretage en forudberegning af de økonomiske konsekvenser af gennemførelsen af disse planer, der herefter indarbejdes i institutionens kontoplan, og danner grundlag for de efterfølgende processer i økonomistyringen.

18. Retningslinjerne for den statslige budgetlægning er fastlagt dels i budgetvejledningen, dels i budgethåndbogen. Statens budget, finansloven, er grundlaget, hvorpå de enkelte ministre gennemfører økonomistyringen af deres forvaltningsområde. Det er regnskabsvæsenets opgave at bidrage med oplysninger til brug for økonomisk planlægning, styring og kontrol vedrørende aktiviteter på alle niveauer i statsforvaltningen, jf. § 1 i Finansministeriets bekendtgørelse af 20. december 1994 om statens regnskabsvæsen mv.

19. Til brug for budgetlægningen skal der indhentes oplysninger om institutionens produktion og arbejdstilrettelæggelse. Endvidere bygger budgetteringen på kendskab til enhedsomkostningerne, som forudsættes beregnet under økonomistyringens proces for opfølgning. Det skal bemærkes, at institutionernes aktiviteter og ydelser er meget forskelligartede og betingelserne for at henregne omkostninger til enheder derfor varierer betydeligt.

Nogle institutioner har en egentlig stykproduktion, hvor opgørelsen af stykomkostninger er relativt uproblematiske. Andre institutioner kan kun opgøre ydelserne i form af samlede projekter, hvor projektniveauet er den mest meningsfyldte basis for omkostningsopgørelse. Endelig er der institutioner, der primært opstiller en kapacitet, der giver brugeren en sikkerhed for en service, men hvor det ikke giver mening at opgøre antallet af faktiske ydelser. Det gælder fx for ministerbetjening, hvor man kan opgøre omkostningerne for at opretholde kapacitet, men ikke pr. "betjening" af ministeren. Afgørende for, hvilken kapacitet der bør budgetteres med, er den forventede udnyttelse af den opstillede kapacitet.

Endelig bør der i budgetlægningsprocessen opstilles finansielle mål for aktiviteten på alle organisatoriske niveauer i institutionen, ligesom mål fra strategi- og handlingsplaner danner et naturligt grundlag for denne proces.

20. Institutionen bør have beskrevet et integreret budgetforløb, der sikrer kvaliteten i budgetlægningen.

Budgetlægningen kan ske ved, at der i organisationens enkelte enheder budgetteres for det kommende års aktiviteter. Det kan enten ske inden for de udmeldte økonomiske rammer eller på grundlag af et fastlagt aktivitetsniveau og enhedsomkostninger per aktivitet. Hvilken af de to metoder for budgetlægning, der anvendes afhænger af de konkrete budgetteringsforudsætninger.

21. Som et led i budgetlægningen bør det planlægges, hvorledes kontrol- og analyseopgaver udføres. Ligeledes bør det tilrettelægges, hvordan budgetenhederne og deres ledelse fastholdes på ansvaret for, at de tildelte budgetter overholdes og anvendes som forudsat. Ved uddelegering af budgetansvar til underordnede enheder bør økonomistyringens tilrettelæggelse tilpasses antallet af underordnede enheder, budgetternes størrelse og aktiviteternes karakter.

Derfor bør institutionen bl.a. have etableret en effektiv budget- og bevillingskontrol, som gør det muligt at gennemføre kontrol- og analyseopgaver, herunder sikre at de tildelte budgetter ikke overskrides/opfyldes.

Der bør derfor være etableret en systematisk budget- og styringsprocedure med månedlig eller kvartalsvis opfølgning baseret på institutionens bogføring.

Forretningsgangene ved budgetkontrollen bør tilrettelægges, så det er muligt tidligt at opdage og korrigere et uforudset budgetafløb. Ved tegn på budgetoverskridelse bør der fremkomme advarselssignaler, så der kan foretages justeringer, der sikrer, at budgetter overholdes og aktivitetsniveauet realiseres som forudsat. Viden om årsagen til eventuelle budgetafvigelser bør gennem opfølgningsproceduren opsamles og anvendes i den fremtidige budgetlægning.

Som et led i institutionens budget- og bevillingsstyring bør der endelig være fastsat klare regler for bevillingsanvendelsen. Disse omfatter også regler om disponering for (del)bevillinger.

22. Ved budgetlægningen bør institutionen tilrettelægge en likviditetsstyring med henblik på bl.a. at sikre, at den til enhver tid kan opfylde sine betalingsforpligtelser. Såfremt institutionen ikke er opmærksom herpå, er der risiko for, at den bliver påkrævet rykkergebyrer, strafrente o.l., som indebærer, at staten påføres et unødigt tab.

Som led i likviditetsstyringen skal institutionen udnytte sine informationer om restancer i forbindelse med risikovurdering af debitorer. Likviditetsstyringen bør også tilstræbe, at kredittiden reduceres, så statens samlede rentetab reduceres.

Likviditetsstyringen omfatter endvidere procedurer, som gør det muligt at analysere eventuelle forskelle mellem de beregnede hensættelser og de faktisk konstaterede tab, samt at der gennemføres periodisk opfølgning på det enkelte engagement og den samlede portefølje. Dette har dog kun betydning for relativt få institutioner.

23. De væsentligste krav til budgetlægningsprocessen fremgår af boks 3.

Boks 3. Budgetlægning

· Budgetlægningen i forbindelse med finanslovudarbejdelsen følger reglerne i budgetvejledningen mv. · Internt i institution sker budgetlægningen inden for de rammer som er fastlagt ved udarbejdelsen af finansloven. · Budgetterne er et validt og relevant udtryk for de planlagte aktivitets- og kapacitetsplaner. · Budgetlægningen bygger på et pålideligt informationsgrundlag i form af enhedsomkostninger mv. · Budgetlægningsprocedure og kontroller bør være dokumenterede. · Budgetlægningen omfatter de nødvendige og tilstrækkelige kontrol- og analyseopgaver. · Der er etableret en systematisk budgetopfølgning, som sikrer, at der foretages korrektioner ved budgetafvigelser.

D. Gennemførelse og ledelsesmæssig kontrol

24. Denne proces i økonomistyringen, hvor aktiviteterne gennemføres, har til formål at sikre en løbende koordinering af og kontrol med institutionens enkeltaktiviteter, herunder sikre at aktiviteterne gennemføres som planlagt.

25. I denne proces skal der tillige finde en registrering og klassificering sted af informationer om institutionens økonomiske virkelighed. Regnskabsregistreringen har til formål at sikre en registrering og klassificering af institutionens økonomiske informationer, der kan anvendes til at følge op på om de tidligere delprocesser – målfastsættelse, planlægning, budgetlægning – i økonomistyringen realiseres. Regnskabsregistreringen skal desuden skabe de informationer, som indgår i rapporteringen og danner grundlag for opfølgning og evaluering.

Selv om finansielle data er grundstammen i registreringen, indbefatter dette også registrering og klassificering af data om fysiske størrelser, såsom aktiviteter og reale økonomiske størrelser.

Opgørelsen af fysiske ressourcer skal have en karakter, så de kan danne grundlag for udarbejdelsen af valide og pålidelige produktivitets- og effektivitetstal fx til finanslovforslagets anmærkninger. Det forudsætter, at den overvejende del af de samlede driftsudgifter er henført til og fordelt på aktiviteter eller ydelser samt virkninger/effekter i virksomhedsoversigten eller virksomhedsregnskabet.

26. Til brug for styringen af aktiviteterne, herunder udarbejdelse af produktivitets- og effektivitetsberegninger, har ledelsen bl.a. behov for information om mængden og kvaliteten af produktionen fordelt på aktiviteter.

Til brug for styringen af institutionens kapacitet bør ledelsen bl.a. registrere information om ressourceforbruget fordelt på aktiviteter, forskelle mellem planlagt og anvendt kapacitet mv.

Da offentlige institutioner ofte er løntunge og har en højtuddannet medarbejderstab, er det væsentligt, at denne kapacitet er genstand for styring. Institutionen bør derfor registrere informationer om medarbejderne, bl.a. med henblik på at udarbejde analyser om medarbejdersammensætningen, behov for kompetenceudvikling, medarbejdertilfredshed mv.

Endvidere er det nødvendigt, at der er etableret tidsregistreringssystemer, hvor der finder en registrering af tidsforbrug på afgrænsede aktiviteter sted.

27. En tilfredsstillende løbende koordination og kontrol af en institutions løbende drift forudsætter tillige etableringen af ledelsesinformationssystemer. Sådanne systemer består af procedurer og forretningsgange, der sikrer, at ledelsen får informationer om de enkelte styringsrelevante områder.

28. Ledelsesinformationssystemer bør løbende kunne registrere forbrug, produktion og målopfyldelse. Disse registreringer skal om muligt automatisk generere informationer/rapporter om forbrug, produktion, produktivitet og effektivitet til brug for ledelsens styring og opfølgning.

Systemet skal være i stand til at give/udskrive overskuelige og tidstro periodiske (månedlige) rapporter, der på en enkel måde kan forstås af brugerne. Informationerne skal være relevante, væsentlige og dækkende i forhold til institutionens aktiviteter. Rapporterne bør vise budget, forbrug til dato og afvigelser på både ressourceforbrug og aktiviteter, herunder angive eventuelle konsekvenser for de kommende perioder, samt give mulighed for årsagsforklaringer på afvigelser. Den ledelsesmæssige rapportering skal tidsmæssigt fremkomme kort tid efter periodens udgang.

29. Ved tilrettelæggelsen af den ledelsesmæssige opfølgning skal det vurderes, hvilke informationer de enkelte ledelsesmæssige funktioner forudsætter. Ledelsesinformationssystemets indhold, form og detaljeringsgrad skal svare til det valgte økonomistyringskoncept. Endvidere bør institutionen have procedurer, der sikrer, at ændringer i behovet for ledelsesinformation løbende vurderes, så den ledelsesmæssige rapportering løbende tilpasses eventuelt ændrede styringsbetingelser.

a. Intern kontrol

30. Det er ledelsens ansvar at etablere og vedligeholde den interne kontrol inden for det økonomiske og regnskabsmæssige område med henblik på at sikre institutionens aktiver, registreringernes pålidelighed, samt at dispositioner foretages i overensstemmelse med de fastsatte regler.

Den interne kontrol skal ved indbygning af – delvist selvvirkende – foranstaltninger i forretningsgangene, der reducerer risikoen for fejl og tab samt sikre, at aktiviteterne gennemføres som planlagt. Den interne kontrol skal også medvirke til, at ledelsesinformationssystemet fungerer effektivt.

b. Kvalitetssikring

31. Gennemførelsen og den ledelsesmæssige kontrol omfatter tillige kvalitetssikring af institutionens produktion. Ledelsesinformationssystemet bør derfor omfatte registrering af oplysninger, fx af fejl og klager eller oplysninger tilvejebragt gennem brugerundersøgelser, der gør det muligt at vurdere kvaliteten af opgaveløsningen i forhold til de anvendte ressourcer. Dette forudsætter etablering af kvalitetsstandarder.

En løbende registrering af fejl og klager bør anvendes til at måle aktiviteternes kvalitet og målopfyldelse. Denne registrering bør danne grundlag for, at institutionen løbende forbedrer og videre udvikler produkternes kvalitet. En pålidelig kvalitetssikring forudsætter dog, at institutionens registreringer sker på basis af korrekte opgørelsesmetoder.

For så vidt angår sagsbehandlende institutioner bør disse løbende rapportere om sagsmængder og faktiske antal ekspederede sager, samt om sagsbehandlingstiden, antal klagesager, omgørelser mv.

32. Af boks 4 fremgår de hovedkrav, der stilles ved gennemførelse og ledelsesmæssig kontrol.

Boks 4. Gennemførelse og ledelsesmæssig kontrol

· Forudsætter et ledelsesinformationssystem. · Løbende registrering af forbrug, produktion og målopfyldelse, så produktivitet og effektivitet kan måles. · Overskuelige og tidstro periodiske rapporter. · Informationen i rapporterne svarer til det valgte styringskoncept, så der kan foretages korrigerende tiltag. · Etableret intern kontrol, der reducerer risikoen for fejl og tab. · Kvalitetssikring.

E. Regnskabsaflæggelse

33. Kravene til regnskabsaflæggelsen er afhængig af, om der er tale om det eksterne eller det interne regnskab, idet disse regnskabers funktion er forskellige.

a. Det eksterne regnskab

34. Det eksterne regnskab skal følge de statslige regnskabsregler, der er foreskrevet i lov om statsregnskabet, så institutionens regnskab kan indgå i dette. Hvis institutionen skal udarbejde virksomhedsregnskab, skal retningslinjerne herfor efterleves.

Regnskabsaflæggelsen skal derfor tilrettelægges med henblik på, at imødekomme de bestemmelser og krav, der til enhver tid må fremgår af statsregnskabsloven samt regler mv. for udarbejdelsen af virksomhedsregnskaber.

b. Det interne regnskab

35. Det interne regnskab skal tilgodese de styringsformål, som institutionerne har fastlagt i sit økonomistyringskoncept.

Regnskabet skal derfor tilrettelægges, så det er muligt at beregne produktivitet og effektivitet. Endvidere bør det interne regnskabsvæsen kunne generere oplysninger om omkostninger ved egenproduktion, som kan anvendes ved afgørelsen af, om der skal foretages udlicitering eller ej.

36. Hovedkravene til regnskabsaflæggelse fremgår af boks 5.

Boks 5. Regnskabsaflæggelse

· Finanslovregnskabet og virksomhedsregnskabet opstilles og aflægges efter gældende regler. · Det interne regnskab skal understøtte økonomistyringen. · Regnskabssystemerne skal suppleres med statistiske oplysninger om forbrug, aktiviteter og resultater.

F. Opfølgning og rapportering

37. Denne proces af økonomistyringen har til formål at sikre, at de regnskabsmæssige registreringer i regnskabs- og statistiksystemer bearbejdes, analyseres og rapporteres til ledelsen, og at disse danner grundlag for ledelsens beslutninger om institutionens fremtidige målfastsættelse og planlægning.

38. Det er ledelsens opgave og ansvar, at der foretages såvel en løbende som en årlig sammenfattende resultatopfølgning på alle væsentlige områder. Ledelsen skal derfor tilrettelægge en struktur og etablere procedurer, der gør det muligt at foretage opfølgning, samt have etableret procedurer for eventuelle justeringer af mål/resultatkrav.

Opfølgningen kan fx foregå inden for de strukturelle rammer af en intern revision eller gennem etableringen af en controllerenhed. Den interne rapportering af regnskabsmæssige registreringer til brug for opfølgningen, der bør ske med passende hyppighed, kan ske gennem ledelsesinformationssystemet, der forudsættes etableret til brug for den løbende koordination og kontrol af institutions løbende drift.

39. Selve opfølgningen består af en sammenholdelse af den opnåede aktivitet, produktivitet og effektivitet med de opstillede mål samt budgetter. Dertil kommer, at det under opfølgningen er væsentligt, at der foretages en fyldestgørende analyse af sammenhængen mellem institutionens faglige og økonomiske resultatkrav. Som et led i disse analyser bør der gennemføres produktivitetsberegninger, som forudsætter, at der foreligger egnede registreringer over tidsanvendelsen inden for institutionen.

Analyserne af sammenhængen mellem institutionens faglige og økonomiske produktion er en betingelse for at vurdere, om institutionen løser eller har løst sine opgaver tilfredsstillende, herunder om institutionen har eller har haft en tilfredsstillende produktivitet og målopfyldelsesgrad mv. Analyser af denne karakter er derfor en forudsætning for, at der kan etableres et vurderingsgrundlag for, om institutionens strategi- og handlingsplaner, budgetter mv. skal justeres, samt hvilke initiativer der skal tages for eventuelt at forbedre den faglige og økonomiske produktion.

Opfølgningen består tillige af en vurdering af personalenormeringen i forhold til de leverede ydelser og opnåede resultater, så organisationen til en hver tid har en hensigtsmæssig personalestruktur. Dette indebærer, at opfølgningen kan medføre justeringer i organisationens funktioner og organisatoriske/personalemæssige sammensætning.

40. For så vidt angår rapporteringen udadtil, dvs. den eksterne rapportering om, hvorvidt de opstillede mål og resultatkrav er nået, kan denne hensigtsmæssigt ske i et virksomhedsregnskab. Normalt er statsinstitutionernes regnskaber udgiftsbaseret. Vælges et omkostningsbaseret virksomhedsregnskab bør institutionen begrunde behovet herfor. For visse institutioner med meget store anlægsudgifter kan der således være gode grunde til at opgøre resultatanalysen omkostningsbaseret, idet opgørelsen i virksomhedsregnskabet da vil give et mere retvisende billede af årets faktiske produktion i forhold til omkostningerne. Når en institution vælger at udarbejde et omkostningsbaseret virksomhedsregnskab, forudsættes det, at der "bygges" en klar og entydig "bro" tilbage til bevillingsafregningen og dermed til bevillingslovene og statsregnskabet. Virksomhedsregnskabet er et velegnet instrument til kommunikation af målopfyldelse og resultater til bevillingsmyndighederne samt til statsrevisorerne og Rigsrevisionen.

Statslige institutioner skal tillige afgive regnskabsmæssige forklaringer på afvigelser mellem regnskabs- og bevillingstal. Forklaringerne skal særlig redegøre for baggrunden for aktivitetsændringer, der har betinget henholdsvis overskridelser eller et mindreforbrug. Ved bevillingsopfølgning skal institutionen tillige særligt følge op på gennemførelsen af en evt. flerårig budgetaftale fra institutionens og departementets side.

Foreligger der en resultatkontrakt, er denne normalt et velegnet grundlag for den overordnede opfølgning på området.

41. I boks 6 er givet en oversigt over de væsentligste elementer i opfølgning og rapportering under god statslig økonomistyring.

Boks 6. Opfølgning og rapportering

· Ledelsens opgave at foretage en løbende og sammenfattende årlig resultatopfølgning. · Opfølgning og rapportering skal danne grundlag for ledelsens fremtidige målfastsættelse og planlægning. · Opfølgningen og rapporteringen kan fx foregå inden for en organisatorisk ramme af intern revision eller en controllerenhed. · Opfølgningen sikrer en sammenholdelse mellem de opnåede aktiviteter, produktivitet og effektivitet med fastlagte strategi- og handlingsplaner samt budget. · Sammenhængende analyse af institutionens faglige og økonomiske resultatkrav. · Der er etableret procedure ved opfølgningen, der forklarer forskelle mellem det realiserede og planlagte forbrug, aktiviteter og resultater.

G. Evaluering

42. Evalueringen er den afsluttende proces i økonomistyringen, hvor institutionen foretager en systematisk videnindsamling om virkning og konsekvenser af den gennemførte økonomistyring med henblik på en praktisk anvendelse heraf i institutionens fremtidige økonomistyring. Evalueringer muliggør, at den indsamlede viden kan holdes op imod eller sammenlignes med kriterier, der er fastlagt i målfastsættelsesprocessen.

Evalueringen har således til formål at vurdere effektiviteten af institutionens styring af aktiviteter, kapaciteter samt den finansielle styring til opfyldelse af de opstillede resultater. Evalueringen vil derfor primært etablere en kobling mellem målsætningen og effekten af den gennemførte aktivitet.

Delprocessen evaluering gennemføres med en række års mellemrum afhængig af den pågældende aktivitets karakter. Det er væsentligt, at den pågældende institutions aktiviteter har haft den fornødne tid til at vise den tilsigtede effektivitet.

43. Når institutionen gennemfører en evaluering af økonomistyringens konsekvenser og virkninger, skal der sondres mellem tilsigtede og utilsigtede virkninger af styringen.

Hvis virkningen viser sig at leve op til de i målfastsættelsen opstillede kriterier, er der tale om en tilstræbt effekt. Lever virkningen ikke op til de opstillede kriterier, men findes ønskværdig efter institutionens opfattelse, betegnes virkningen som en positiv sideeffekt. Lever virkningen ikke op til de opstillede kriterier, er der tale om en negativ bivirkning.

Ved evalueringen skal institutionen tillige vurdere, om effekten er en konsekvens af ressourceindsatsen og den gennemførte aktivitet, eller om effekten er et resultat af forhold, der ikke kan tilskrives økonomistyringen, fx udefra kommende forhold.

44. Resultaterne af evalueringen bør anvendes af institutionen til at omformulere de resultatmål, der fastsættes i målfastsættelsesprocessen.

45. Af boks 7 fremgår kravene til evalueringsprocessen.

Boks 7. Evaluering

· Vurdering af institutionens styringsevne til at realisere de opstillede mål. · Analyse og vurdering af om virkningen af institutionens aktiviteter ligger inden for den opstillede målsætning. · Analyse af tilsigtede og utilsigtede konsekvenser og virkninger. · Systematisk videnindsamling om virkning og konsekvenser af aktiviteter og ressourceforbrug. · Evaluering gennemføres, når målopfyldelsen må forventes at være realiseret.