Revisionspolitik for årsrevision

1. Indledning og formål

Rigsrevisionens mission er at være Folketingets uafhængige revision og en del af den parlamentariske kontrol. For at efterleve missionen har Rigsrevisionen vedtaget en strategi om at sikre det kvalitative grundlag for Folketingets godken­delse af statsregnskabet gennem årsrevisionen og beretning om revisionen af statsregnskabet. Vi søger at leve op til missionen ved at planlægge hel­­heds­orienteret, erklære os om og påtegne virksomheders regnskaber efter god offentlig revisionsskik og endelig ved at sætte standarden for god offentlig revi­sionsskik.

Revisionspolitikken har til formål at beskrive, hvordan årsrevisionen medvirker til at realisere Rigsrevisionens mission og strategier. Først beskrives lovgrundlaget og formålet med revisionen i kap. 2. Herefter beskrives hovedelementer­ne i årsrevisionen i kap. 3, mens kap. 4-6 beskriver selve årsrevisionens udførelse fra planlægning til rapportering.

2. Lovgrundlag, mandat mv.

Revisionspolitikken baserer sig på rigsrevisorloven og suppleres med internatio­nalt anerkendte revisionsstandarder (INTOSAI's International Standards of Supreme Audit Institutions).

Rigsrevisorloven

Efter rigsrevisorloven reviderer Rigsrevisionen samtlige statslige indtægter og udgifter, dvs. hele statsregnskabet. Statens regnskaber omfatter ca. 200 virk­som­heder, fx departementer og styrelser. Herudover reviderer vi regnskaber for en række virksomheder og institutioner mv. uden for statsregnskabet, hvor underskuddet dækkes ved statstilskud, bidrag e.l. i henhold til lov, fx Eksport Kredit Fonden, TV 2-regionerne og Metroselskabet. Endelig reviderer vi regnska­ber for selvstændige forvaltningssubjekter og regnskaber for interessentska­ber og virksomheder, hvori staten hæfter økonomisk.

Vi gennemgår endvidere ministeriets varetagelse af tilsynsrollen over for aktie­selskaber og fonde, der er ejet af eller underlagt ministeriet, og som revideres af private revisorer.

Vi reviderer også regnskaber for virksomheder, hvor der er etableret en intern revision i medfør af rigsrevisorlovens § 9. Ud over vores egen revision har vi et samarbejde om revisionen og en tilsynsopgave med den interne revisions ar­bej­de, så vi kan være sikre på, at vi kan lægge den interne revisions arbejde til grund for vores revision. Selv om der er etableret en intern revision, påhviler ansvaret for revisionen af statens regnskaber fortsat Rigsrevisionen.

Vi gennemgår endvidere hvert år et antal kommuners regnskaber for de områ­der, hvor udgifterne helt eller delvist refunderes af staten. Det drejer sig fx om sygedagpenge og førtidspension. Som en del af revisionen undersøger vi des­uden ministeriernes tilsyn med kommunernes forvaltning af disse områder.

Rigsrevisionen gennemgår regionernes regnskaber, efter de er revideret af re­gionens egen revisor, og vi har adgang til at gennemføre større undersøgelser.

Rigsrevisionen giver råd og vejledning til forvaltningen i forbindelse med revisionen, fx hvordan den interne kontrol kan tilrettelægges bedre.

Rigsrevisionen er endelig ansvarlig for revisionen af de midler, som den danske stat modtager fra og bidrager med til EU.

God offentlig revisionsskik i årsrevisionen

Inden for rammerne af rigsrevisorloven har Rigsrevisionen formuleret en vejledning for god offentlig revisionsskik (GOR), jf. rigsrevisorlovens § 3. Begrebet er et udtryk for de forudsætninger og betingelser, der ligger til grund for udførelsen og indholdet af revisionen af statslige midler. GOR beskriver den professionelle norm, som vi arbejder efter.

Ved revision efter GOR skal revisor i årsrevisionen efterprøve, om regnska­bet er rigtigt, dvs. uden væsentlige fejl og mangler, og om de dispositioner, der er omfattet af regnskabsaflæggelsen, er i overensstemmelse med meddelte bevil­linger (bevillingskontrol), love og andre forskrifter samt med indgåede aftaler og sædvanlig praksis (juridisk-kritisk revision). Herudover vurderes ved årsrevi­sionen, hvorvidt der på udvalgte områder er taget skyldige økonomiske hensyn ved forvaltningen af de midler og driften af de virksomheder, der er omfattet af regnskabet, og om oplysningerne om mål og resultater i årsrapporten er dokumenterede og dækkende.

Forvaltningsrevision i årsrevisionen går med andre ord ud på at vurdere kvalite­ten af forvaltningen af offentlige midler. Når disse opgaver fremhæves i GOR, skyldes det, at den offentlige sektors opgaver og vilkår på mange områder ad­skil­ler sig fra den private sektors: I modsætning til den private sektor reguleres den offentlige sektor ikke af markedskræfterne, og der er ikke altid et direkte mål­bart resultat af dens virke. Derfor har den offentlige revision en særlig opgave med at sikre transparens i anvendelsen af offentlige midler. Revisionen forsyner derfor politikere og offentligheden med indsigt i anvendelsen af offent­lige midler. I offentlig revision lægges - ud over revision af regnskabet - sær­ligt vægt på juridisk-kritisk revision og forvaltningsrevision som en integreret del af årsrevisionen.

Uafhængighed

Rigsrevisionen er ifølge vores lovgrundlag uafhængig. Vi er således øko­no­misk og politisk uafhængige af de ministerier og institutioner, som vi reviderer, idet Rigsrevisionen finansieres ved en bevilling på finansloven.

Uafhængigheden indebærer, at vi selv udvælger og planlægger revisionen. Stats­revisorerne kan - som de eneste - bede os om at foretage en revision af et område. Administrationen kan således hverken til- eller fravælge en revision. Dernæst betyder uafhængigheden, at vi selv vælger vores undersøgelses­­metoder, og at vi har fri adgang til informationer. Et andet væsentligt træk ved uafhængigheden er, at vi rapporterer om resultaterne af revisionen til Folke­tinget via Statsrevisorerne.

Værdigrundlag

Rigsrevisionens etiske grundlag er formuleret i en række værdier, der fungerer som en rettesnor for den enkelte medarbejders handlinger og for organisatio­nen som helhed.

3. Årsrevisionens hovedelementer

Rigsrevisionen udfører årsrevision i henhold til Rigsrevisionens revisionsstan­dard (RRS) for årsrevision med tilhørende værktøjskasser. Årsrevisionen tilpas­ses løbende udviklingen i den statslige sektor med det formål at gøre revisionen målrettet.

Strategisk analyse, væsentlighed og risiko

Årsrevisionen er en helhedsorienteret og sammenhængende revision. Den plan­lægges på baggrund af en strategisk analyse af virksomheden, der har til formål at identificere virksomhedens væsentligste risikoområder, som revisionen herefter målrettes mod.

Risikoområder forstås som de områder, der kan hindre virksomhedens målopfyldelse eller medføre fejlinformation i regnskabet, årsrapporten eller bevillings­afregningen. Afdækningen af, hvilke områder der er risikofyldte i virksomheden, sker på baggrund af en dialog med virksomhedens ledelse.

Herudover identificeres, hvilke områder der er de væsentligste i virksomhedens regnskab, mål- og resultatstyring, årsrapport og bevillingsafregning. Væsentlighed kan enten være beløbets størrelse, sagen eller informationens karakter eller den sam­­­menhæng, hvori den indgår. Et centralt element i en sags væ­sentlighed er den vægt, som Statsrevisorerne og Folketinget eller offentligheden forventes at tillægge en sag. Væsentlighed omfatter både regnskabet som helhed og de enkelte regnskabsposter eller transaktioner såvel i relation til rigtigheden som overholdelse af lovbestemmelserne, målopfyldelsen, samt om der er udvist skyldige økonomiske hensyn. Sidstnævnte indebærer efterprøvelse af ikke-finansielle data, fx om virksomheden har efterlevet indkøbsregler.

Årsrevisionen anlægger et top-down-perspektiv på revisionen med vægt på det strategiske styringsniveau (ledelsen). Departementets tilsyn med underliggen­de virksomheder og virksomhedsledelsens bevågenhed udgør derfor en central del af den strategiske analyse af både departementet og de underliggende virksomheder.

Forståelse af virksomheden

Forståelse af virksomheden og dens forretningsområder er grundlaget for den strategiske analyse og planlægningen. Dette indebærer kendskab til virksom­he­dens bevillingsmæssige situation, de funktionsbetingelser, som den vir­ker un­der, det retslige grundlag, ledelsens styringsfilosofi mv. Der stilles særligt krav om indblik i virksomhedens regnskabssystem og interne kontrolsystem. Revisor opnår bl.a. viden herom via den løbende dialog med virksomhedens ledelse, startende med drøftelsen af den strategiske analyse. Dialogen skal minimere risikoen for, at væsentlige områder overses i revisionen.

Løbende årsrevision og afsluttende årsrevision

Den helhedsorienterede årsrevision udføres i form af løbende årsrevision og af­sluttende årsrevision. Løbende årsrevision omfatter bl.a. departementernes tilsyn og styring af underliggende myndigheder, forretningsgange og interne kontroller, tilskud, revision af brugersystemer og fokusområder for forvaltnings­­revision. Afsluttende årsrevision omfatter bl.a. revision af virksomhedens årsregnskab, bevillingskontrol og årsrapporten.

Ved at anvende forskellige kombinationer og vægtning af elementerne i værktøjskasserne for henholdsvis løbende årsrevision og afsluttende revision kan revisor skræddersy en årsrevision, der kan danne grundlag for en efterprøvelse af regnskabets rigtighed, dispositionernes lovlighed, en vurdering af målopfyldelsen og en vurdering af, hvorvidt der er taget skyldige økonomiske hensyn. Revisionen kan afrapporteres i en erklæring eller en påtegning.

Forvaltningsrevision i årsrevisionen

Årsrevisionen vurderer som nævnt bl.a., hvorvidt der er taget skyldige økono­miske hensyn. Det indebærer, at vi undersøger enkelte fokusområder - fx ind­køb eller ledelsesinformation. Revisionen af et fokusområde, der gennemføres som led i årsrevisionen, vil altid være mindre omfangsrig end en større undersøgelse, der afrapporteres i en særskilt beretning til Statsrevisorerne.

Årsrevisionens revision af et fokusområde udelukker derfor ikke en større undersøgelse på området, hvor vi kan tage spørgsmål vedrørende dette og tidligere regnskabsår op til yderligere undersøgelser. I den forbindelse kan der frem­komme nye oplysninger, som kan give anledning til, at konkrete forhold, der er behandlet i erklæringen og revisionsberetningen, bliver vurderet på ny.

4. Planlægning

Generelt

Rigsrevisionens revisionsplanlægning fastsætter målet for og omfanget af årsrevisionen tillige med de revisionsmetoder, der tilvejebringer et relevant og dæk­­­kende revisionsbevis.

Revisionsplanlægningen skal sikre en dæk­ning af regnskabet, der gør det mu­­ligt for Rigsrevisionen at konkludere og erklære sig i overensstemmelse med GOR om den enkelte virksomheds regnskab, de enkelte ministerområde­regn­ska­ber og statsregnskabet som helhed.

Den overordnede revisionsplan for Rigsrevisionens årsrevision tager afsæt i den over­ordnede strategi og de resultatmål, der hvert år udmel­des af Rigsrevisionens ledelse.

Planlægning på forskellige niveauer

Planlægningen foretages dels for det enkelte ministerområde, dels for den en­kelte virksomhed.

Rigsrevisionens årsplanlægning omfatter en overordnet strategisk analyse på ministerområdeniveau og udføres før begyndelsen af regnskabsåret. På baggrund af denne overordnede risikovurdering udvælges de virksomheder, hvor der skal afgives erklæring på virksomhedsniveau. Vi afgiver altid erklæring for departementerne. I den endelige prioritering af, hvilke virksomheder der skal ha­ve erklæring, kan der indgå ak­tuelle forhold af betydning for væsentligheds- og risikovurderingen, fx stats­revisorinteresse og presseomtale af de enkelte virk­somheder.

Dernæst gennemføres en strategisk analyse af departementet. Her er fokus på tilsynet med de underliggende virksomheder og ledelsesbevågenheden i virksomhederne.

Ved den indledende planlægning fastlægges herudover, hvilke virksomheder - på tværs af ministerområderne - der skal have udført løn- og it-revision for regnskabsåret.

Endelig gennemføres der strategisk analyse og planlægning på virksomhedsni­veau.

Planlægningen justeres løbende efter de erfaringer, revisor drager i takt med revisionens gennemførelse, og under alle omstændigheder foretages en revur­­dering af den strategiske analyse i forbindelse med detailplanlægningen af den afsluttende årsrevision.

Dokumentation af planlægningen

De forskellige overvejelser vedrørende planlægningen af revisionsindsatsen ind­går i et planreferat for revisionen af den enkelte virksomhed. Planreferatet indeholder en tidsplan med angivelse af, hvornår de enkelte aktiviteter skal gen­nemføres. Ligeledes specificerer revisionsplanen resurseanvendelsen for den pågældende revision.

5. Udførelse af revisionen

Ved revisionen gennemføres de revisionshandlinger, der er nødvendige for at etablere et tilstrækkeligt, relevant og pålideligt revisionsbevis. Ved udførelsen af revisionen tilstræbes det, at den reviderede virksomhed oplever revisionen som et meningsfyldt bidrag til udviklingen af virksomheden. Dette sker ved, at Rigsrevisionen peger på de områder, hvor der er behov og muligheder for for­bedringer.

Revisionen gennemføres i løbende samarbejde med virksomheden og ved aftalte stedlige besøg ved virksomheden.

Dokumentationen for den udførte revision beskriver arbejdshandlingerne og re­­sultaterne, så revisionskonklusionerne er underbyggede og kan efterprøves entydigt ved et revisionsreview. Væsentlige problemstil­linger dokumenteres så vidt muligt med eksternt materiale.

Rigsrevisionens arbejde dokumenteres i revisionsstøttesystemet TeamMate, hvor revisionsstandarder og procedurer for de enkelte revisionsområder med underliggende revisionshandlinger er beskrevet i værktøjskasser for henholds­vis løbende årsrevision og afsluttende årsrevision.

6. Rapportering og kommunikation

Krav til rapporteringen

Rigsrevisionen rapporterer løbende om revisionens resultater til den reviderede ­- både mundtligt og skriftligt. Rigsrevisionens rapportering om resultaterne af revisionen skal være troværdig, aktuel og forståelig samt give ledelsen i den reviderede virksomhed og i det pågældende ministerium et anvendeligt grundlag for at handle.

Rapporteringen til den reviderede virksomhed er afbalanceret. Ved rapporterin­gen skal der skelnes mellem væsentlige og uvæsentlige forhold, og der skal gives en sammenfattende vurdering af de undersøgte forhold.

Erklæring

Som led i årsrevisionen på det statslige område afgiver Rigsrevisionen erklæringer, der indeholder den samlede konklusion for den udførte revision.

Erklæringen til den enkelte statslige virksomhed dækker elementerne i GOR og består af 4 elementer:

1. Regnskabet er rigtigt, dvs. uden væsentlige fejl og mangler.
2. Der er etableret forretningsgange og interne kontroller, der i videst muligt omfang sikrer, at dispositionerne omfattet af regnskabsaflæggelsen er i over­ensstemmelse med bevillinger, love og andre forskrifter samt med ind­gåede aftaler og sædvanlig praksis.
3. Rigsrevisionen er ved gennemgangen af årsrapporten ikke blevet bekendt med forhold, der giver anledning til at konkludere, at oplysningerne om mål og resultater i årsrapporten ikke er dokumenterede og dækkende.
4. Rigsrevisionen er ved den udførte forvaltningsrevision ikke blevet bekendt med forhold, der giver anledning til at konkludere, at forvaltningen på de om­råder, Rigsrevisionen har undersøgt, ikke er varetaget på en økonomisk hensigtsmæssig måde.

Erklæringen omfatter altså en efterprøvelse af regnskabets rigtighed og dis­po­­si­tionernes lovlighed. Herudover vurderer Rigsrevisionen dækning og dokumen­­tation af virksomhedernes oplysninger om mål og resultater i årsrapporten, og hvorvidt der er taget skyldige økonomiske hensyn.

Erklæringen - med tilhørende revisionsberetning - baserer sig på resultaterne af alle revisioner vedrørende det pågældende regnskabsår.

Hvor Rigsrevisionen i erklæringen tager forbehold for hele eller dele af regnska­bet eller forvaltningen, indebærer det, at revisionen har afdækket væsentlige fejl eller mangler på området. Forbehold kan også skyldes, at der ikke er tilstrækkeligt grundlag for en positiv konklusion. Supplerende oplysninger bruges til at fremhæve oplysninger om regnskabet og forvaltningen.

Der afgives ikke erklæring for alle virksomheder hvert år, men Rigsrevisionen udfører afsluttende årsrevision og bevillingskontrol ved samtlige virksomheder.

Rapporteringskæde

Kommunikationen med de reviderede virksomheder er et led i en rapporterings­­kæde, der indledes med drøftelsen af den strategiske analyse og Rigsrevisionens risikovurdering med virksomhedens ledelse. Hertil kommer kommunikatio­nen i forbindelse med planlægningen. Kæden fortsætter i den mundt­lige rappor­tering, der foretages efter afslutningen af hver delrevision. Vi rapporterer desuden skriftligt om delrevisionen, hvis der er væsentlige forhold at rapportere om. Endelig rapporterer vi det samlede resultat af den løbende årsrevision og den afsluttende årsrevision i en erklæring og revisionsberetning til virksom­heden.

Rapporteringskæden fortsætter med afholdelsen af de årlige topchefmøder mel­lem ministeriernes ledelse og rigsrevisor. På topchefmøderne gennemgås de foreløbige, væsentligste observationer og konklusioner, der er fremkommet ved gennemførelse af årsrevisionen, herunder ved årsrevisionen af selvstændige offentlige virksomheder. Møderne skal fremme et konstruktivt og fremadrettet samarbejde, der er baseret på dialog.

For hvert niveau i rapporteringskæden koncentreres de observationer og konklusioner, der er fremkommet ved årsrevisionen af virksomhederne. På slutniveauet rapporterer Rigsrevisionen helt overordnet i beretning til Statsreviso­rer­ne om revisionen af statsregnskabet for det pågældende finansår.

Beretning om revisionen af statsregnskabet rapporterer i koncentreret form om resultaterne af årsrevisionen. Beretningen indeholder en redegørelse for de væ­sentligste resultater af årsrevisionen af hvert enkelt ministerområde. Be­ret­ningen kan desuden indeholde enkelte tværgående undersøgelser af udvalgte emner. Beretningen indeholder Rigsrevisionens erklæring på det enkelte mini­sterområdes regnskabsforvaltning og summerer på baggrund heraf en generel erklæring om det samlede statsregnskab for det pågældende finansår for så vidt angår regnskabet og dispositionerne (pind 1 og 2 i erklæringen). Målopfyl­delsen og fokusområderne for forvaltningsrevision indgår ikke i den generelle erklæring om det samlede statsregnskab.

Alle ministre skal efterfølgende for deres område redegøre for de foranstaltnin­ger og overvejelser, som Rigsrevisionens beretning har givet anledning til.

Det sidste led i rapporteringskæden er Endelig betænkning over statsregnska­bet fra Statsrevisorerne, der danner grundlag for Statsrevisorernes indstilling til Folketinget om, hvorvidt Folketinget bør godkende det samlede statsregnskab. Endelig betænkning indeholder bl.a. redegørelser fra de enkelte ministre vedrørende sager fra beretning om revisionen af statsregnskabet.